户籍制度改革历程

黄陵背斜的区域构造演

化

《大地构造学》读书报告

姓名：钟涛

学号：11）

专业：地质工程

日期：2017年12月27日

黄陵背斜的大地构造演化

摘要：黄陵背斜位于扬子克拉通的东缘，其核部出露的崆岭群被认为是扬子克拉通的基底岩石，并成为华南地质学研究的热点地区。从区域上看，黄陵背斜紧邻江汉盆地，东西两侧分别是荆当盆地与秭归盆地，黄陵背斜和周缘盆地构成明显的隆起一坳陷相互对应的构造。详细的野外观察和构造几何学的剖析表明，黄陵背斜的两翼西陡东缓，构成不对称背形的穹隆构造。在穹隆形成过程中，相应的岩石变形以顺层滑脱及相关的褶皱和小规模的逆冲断层为主，在早三叠世薄层灰岩、志留纪龙马溪组页岩、奥陶纪灰岩、寒武纪炭质灰岩以及震旦纪陡山沱组薄层灰岩广泛发育，并具有垂向缩短的重力滑脱特点，构造叠加关系指示其形成于晚侏罗一早白垩纪之间。在构造变形分析的基础上，并深入探讨了黄陵背斜成因的3种可能的动力学背景。

关键词：户籍制度；政策回顾；改革现状；建议和展望

引言

户籍制度是一项基本的国家行政制度。传统户籍制度是与土地直接联系的,以家庭为本位的人口管理方式。现代户籍制度是国家依法收集、确认、登记公民出生、死亡、亲属关系、法定地址等公民人口基本信息的法律制度，以保障公民在就业、教育、社会福利等方面的权益，以个人为本位的人口管理方式。

建立保障公民权利的现代户籍制度，是从传统社会到现代社会的制度文明的重要标志。《共同纲领》和1954年第一部宪法都明文规定：中华人民共和国公民有居住、迁徙的自由权。1958年以后,新中国最终将限制人口自由迁徙的功能纳入户籍管理，则是国家实施计划经济和优先发展重工业的工业化发展战略带来的制度效应，是在短缺经济下的被动选择[1]。这种以严格限制人口流动为主要目的户籍管理制度为新中国特定经济时期的经济发展做出了特定的贡献：在健全全国人口登记、维护社会秩序、保障公民权益；保持城乡人口和劳动力的总量、结构、布局平；促进城乡和社会发展等方面发挥过积极的作用。

由于现行户籍管理制度的基础是依据的《中华人民共和国户口登记条例》及相关的政策规定，是在计划经济时期体制下形成的，是服务于传统体制的运行和发展，已经越来越不适应业已发生巨大变革的政策环境。现行户籍管理制度的核心内容是把全国的人口划分成城镇户口和农村户口两大主要类型，并实行有差别的社会福利待遇政策；把户口划分为“农业”、“非农业”两大户口性，并对“农转非”实行严格控制。这在客观上把城乡人口分成两个经济利益上不平等的阶层，形成了事实的人身等级关系；限制了人口随着经济发展水平变化的合理流动，强化了人口对所在地区的人身依附关系；制约了人口城市化和工业化的进程，严重阻碍了社会主义市场经济体制的建立与完善。

因此，对中国现行户籍管理制度改革进行再推动，使之适应和服务于中国社会主义市场经济的发展和全面建设小康社会的需要，已成为当前行政体制改革的重中之重[2]。

一、现代户籍制度的发展

从新中国成立至今我国户籍制度的演变，一般可以分为3个阶段：1949-1957年为中国户籍制度酝酿和形成阶段，1958至1977年为中国户籍制度建立和巩固阶段，1978年至今为中国户籍制度的改革阶段。

（一）户籍制度形成阶段（1949-1957年）

新中国成立后, 即把户政建设工作作为建设新国家的一项基础性工作。1950年8月12日，公安系统在内部颁发了《特种人口管理暂行办法(草案)》，正式开始了对重点人口的管理工作，这是新中国户籍制度开始的起点。1950年11月召开的第一次全国治安行政会议指出：“户口工作是国家管理城市不可缺少的一环，是治安工作的基础，在人民的国家机器中起着重要的作用”，明确户口管理的任务是“了解社会动态，阶级关系，夷集人口资料为施政之重要依据”。新中国户籍制度的建立过程是按照先城市、后农村的顺序逐步建立起来的。新中国确立的户籍工作的墓本原则是：“保证人民居住迁徙之自由”，“发现、控制反动分子”，以巩固革命秩序[3]。1951年7月16日，根据政务院总理周恩来“首先把眼睛向下，搞户口调查”的指示，公安部制定并颁布了(城市户口管理暂行条例》，这是建国以后最早的一个户籍法规，基本统一了全国城市的户口登记制度。农村的户口工作从1951年开始试建，先从集镇开始，逐步推广。

1953年，在第一次全国人口普查的基础上，大部分农村建立起了简易的户

口登记制度。1954年12月02日，内务部、公安部、国家统计局联合发出《通知》，要求普遍建立农村的户口登记制度。1955年6月9日，国务院颁布《关于建立经常户口登记制度的指示》，开始在全国城乡全面建立统一的户口登记制度。1956年1月13日，国务院决定将内务部主管的农村户口登记工作移交公安部门，从而使全国户口工作实现了统一的管理。同年3月，全国第一次户口工作召开，初步确定了户口迁徙审批和凭证落户制度，调整了户籍管理工作的任务，明确了户籍管理的三项基本功：证明公民身分，统计人口资料，发现和防范反革命和各种犯罪分子的活动。户籍工作服务于国家建设的作用进一步加强。

在新中国的户籍制度逐渐完备的同时，对人口迁移的限制性管理也开始严格起来。建国初期，人口在城乡之间可以自由流动，基本上不受什么限制，农民可以向城市自由流动，大约150万农村人口迁人城市。1952年,市镇人口占总人口的比例由1949年的%,上升到%[4]。1953年，国家开始执行“一五”计划,实行优先发展重工业的工业化战略，随即出现了新中国第一次人口迁移的高潮。从1954到1956年，迁移人数每年递增，3年间高达70多万[5]。有组织的计划性迁移和大量的自发性迁徙并存。

这一时期，通过一系列的规定、条例，户籍制度逐步形成。虽然户籍的管理逐步制度化，但是总体来说还算宽松，对于公民迁徙的限制不多，这也体现了我国第一部宪法的精神：“公民有居住和迁徙的自由。”

（二）户籍制度建立和巩固阶段（1958-1977年）

1958年1月，《中华人民共和国户口登记条例》颁布。《条例》以法律形式规范了全国的户口登记制度。是新中国城乡统一户籍制度正式成立的标志。《条例》明确规定了迁移审批制度和凭证落户制度，对户口迁移作了约束性规定。原则上，农民向城市小城市向大城市的人口迁移都受到严格限制。由此，新中国的户籍制度最终引人了严格限制农村人口向城市流动的功能，形成了城市和农村的二元户籍管理方式。

从1961年开始，在两年半的时间，全国共精简职工1940万人，减少城镇人口2600万人。在精简过程中，公安部门严格执行户口迁移审批制度，强化了户籍制度中限制人口自由流动的功能。1963年后，国家以是否吃国家“商品粮”作为划分户口性质的标准，“非农业户口”和“农业户口”户口分立，实行

“农”与“非农”二元户籍管理方式。1964年8月，国务院批转了《公安部关于处理户口迁移的规定(草案)》，该文件比较集中地体现了处理户口迁移的基本精神, 明确规定：“从农村迁往城市、集镇，从镇迁往城市的，要严加限制，从小城市迁往大城市，从其他城市迁往北京、上海两市的，要适当限制。”此规定堵住了农村人口迁往城镇的大门，标志着新中国户口迁移制度的最后确立。“文化大革命”结束后。中国的现代化开始重新起动。在工业化发展战略还没有发生根本转变的情况下，为了稳定城乡社会，国家继续执行了严格控制农村人口进人城镇的政策。1977年11月，国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》，要求几年内把市镇无户口的人员基本动员回农村。《规定》强调“严格控制市、镇人口，是党在社会主义时期的一项重要政策”，第一次正式提出严格控制“农转非”。在政策操作上，实行控制“农转非”指标的方法，“每年批准从农村迁人市镇和转为非农业户口的职工家属人数，不得超过非农业人口数的千分之一点五”。这一时期，新生的中国在复杂的国际国内环境下艰难地发展。城乡居民第一次被明确地区分为“农业户口”和“非农业户口”，这种二元的户籍制度在当时对维护社会的稳定起到了积极的作用。但同时，这种城乡二元户籍制度也在农村和城市之间建起了一道天然的屏障，阻碍了人口的流动，带来了一些列的不平等问题，为以后的改革埋下了伏笔。

（三）户籍制度的改革阶段（1978年至今）

2001年3月30日，国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》, 明确规定：全国所有的镇和县级市市区, 取消“农转非”指标, 不再实行计划指标管理。凡在当地有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的外来人口, 均可办理城镇常住户口。这标志着我国户籍管理制度改革迈出了实质性的一步。改革开放后，市场经济的发展促进了企业规模化和城镇扩大化，大量农民工涌入城市，高等教育发展为社会建设输送了大批人才，城市扩容已经延伸到周边地区和农村，以前的户籍制度无法适应这些改变。

二、我国户籍制度存在的问题

前文叙述了我国户籍制度的发展情况，可见在不同时期我国有着不同的户籍制度。而改革开放之后，我们要对户籍制度进行改革，必然是因为它存在着许多问题，已不能适应社会的发展。那么，以前的户籍制度究竟存在着哪些问题呢

（一）教育资源的不公平

众所周知，我国的教育资源分布不均、水平参差不齐，地区差异较大。每个学生家长都希望自己的孩子能够考上理想的大学，接受更好的教育。但现实的情况，户籍限制不能做到相对机会均等。拿贵州来说，它位于中国西部地区，教育水平相对落后，一些学生会选择到湖南等教育水平相对较高的地区去进行学习。但是由于户籍的限制，这些学生并不能像当地的学生一样通过正常的途径进入理想的学校学习，而往往需要缴纳相当数额的择校费用。而且，就算顺利进入某外地学校进行学习，高考时也必须回到户口所在地参加高考。而在不同的地方高考，考取通一所大学的机会也是不一样的。一般来说，考生考本省市的高校会较外地考生有优势。而在贵州全省就只有贵州大学一所211重点大学，而且其中还有部分专业属于二本甚至三本，与外省一些一流高校有着非常大的差距。所以作为贵州的考生，要想进入一所好的大学学习，就必须考虑外省的高校，而这无疑增加了难度。就拿上海交通大学来说，交大每年在贵州招生的名额仅有二十几个，而在上海市却有好几百个名额，录取的难易程度可想而知。

这种户籍制度造成的地域教育资源以及教育机会的不公平性分配，已经成为我国教育领域改革的主要障碍和难点，大大影响了和谐社会的建设。（二）就业差距

不管是农村学生还是城镇学生，都想考取一个较为理想的大学，希望毕业以后能留在本地或者到发达地区谋求一职，希望落户到有养老、医疗以及失业保险和住房公积金等福利待遇的大城市。从上世纪九十年代后，我国教育体制改革，取消了毕业分配的政策，导致了农村学生即使考上了城里的大学，也无法保证就业。在一些经济发达的沿海城市，由于人才膨胀，也使得那里的就业压力增大。由于没有本地户口，毕业生无法跟当地人一样享受当地的城市资源（住房、医疗、生育等），也就比别人付出更多的精力与财力才能换取相应的某种便利。

因此，如今的户籍制度也导致了很多就业问题，这也是今后户籍制度改革所需要解决的。

（三）城乡居民社会福利不平等

我国的社会保险制度分为适用于农民和适用于市民两种，市民的保险待遇明显优于农民。比如养老保险，城市开展得早、覆盖面广、保障力度大，而乡村则尚处于初创阶段，在保障方式、资金来源、统筹范围等方面与城市存在很大差异（表１）。由于养老保险水平的城乡差异，在城市的农民工常常无法参加城镇企业职工养老保险，即使参加了也往往由于户籍地与参保地的不一致，带来账户转移、年限核算、退休待遇等一系列制度上没有标准答案甚至没有参考答案的颇为纠结的难题，以致许多农民工干脆敬而远之。

就拿上海来说，上海人与外地人相处时，不管有没有表现出来，上海人总是有一种与生俱来的优越感，而相反，外地人则经常带着一种自卑感。这种优越感或是自卑感如果太过强烈，往往会引发一系列的矛盾和问题。而且，上海很多企业的高层基本都是上海人，外地人除非能力特别突出，否则很难进入企业高层。造成这种现象的原因很多，现行的户籍制度也是其中一个重要的因素。

我国如今进行的户籍制度改革，应当给农村居民相同的待遇与地位，消除由于户籍制度而对农村居民的歧视，实现城乡居民的身份平等。

（四）增加社会管理的难度

构建社会主义和谐社会是我国现阶段要为之努力的目标，而一个稳定的社会环境是构建和谐社会的前提，也是改革和发展的基础。随着市场经济的发展，社会各阶层之间也在不断地分化、重组。由于二元户籍制度的限制，使得城市人口和农村人口生活在一个不平等的社会中，社会阶层之间的流动变得越来越难，途径越来越少，关卡越来越多，不公平现象也越发严重。以离开家乡进城务工的人员来说，他们要想在所工作的城市安家立业是非常困难的，大多数最终都是回到家乡，而无法真正地融入到城市中，变成“城里人”。

由于没有平等身份的认同，进城务工的农民在各个方面都难以和“城里人”竞争，只能以民工的身份干着城里人不愿意干的活。不仅如此，他们还可能受到各种不公正的待遇，如不能同工同酬，甚至受到歧视等，长此以往容易造成心理的不平衡。此外，没有户籍身份，进程务工人员不会有强烈的归属感与主人翁的精神，缺乏稳定的社会关系约束，加之享受不到社会救济保障，必然造成悲观失望、极端的心态。由于他们没有户籍身份，无法接受现代城市文明教育，缺乏法制观念，再加上受到不公平不公正待遇的负面影响，很有可能导致一些社会不安定的现象发生。同时，大批进城务工者长期以来的人户分离情况，也使公安机关很难在较短的时间内获得详细信息，这势必给治安管理带来消极影响。

因此，二元的户籍制度给社会的安定造成了不利的影响，不利于我们社会主义和谐社会的建立，这也是当前户籍改革所需要解决的问题之一。

三、当前户籍制度改革措施

2014年7月30日，备受关注的国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》正式公布。意见规定，要进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度，加快建设和共享国家人口基础信息库，稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。到2020年，基本建立与全面建成小康社会相适应，有效支撑社会管理和公共服务，依法保障公民权利，以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。这次户籍制度改革，是指对以《中华人民共和国户口登记条例》为法律依据确立的一整套户口管理制度进行的，广泛深入改良的一项新举措。是继20世纪80年代实行家庭联产承包责任制后又一次“解放”农民的革命。

四、总结与展望

当代中国户籍制度在证明公民身份、维护社会稳定、为社会主义经济建设服务等方面发挥了巨大作用，同时还存在不少弊端，比如城乡户籍制度是在我国被普遍批评的一种具有福利身份区隔和歧视性的制度，这一制度制定并形成于我国的计划经济时期，同时也被认定为是“二元经济结构”的最显着标志之一。

为更好地使户籍制度与我国新型城镇化进程相适应，与社会主义市场经济体制相适应，国务院于2014年7月24日颁发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，明确了户籍制度改革的指导思想、基本原则和发展目标。积极稳妥地推进户籍制度改革，要准确把握国务院文件的精神，从总体上明确户籍制度改革的方向。一、改革现行户籍制度与社会主义本质和根本任务不适应的地方以中国特色社会主义理论为指导，改革现行户籍制度与社会主义本质和根本任务不相适应的地方。早在1992年，邓小平就在南方讲话中指出：“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”。邓小平还说：“社会主义阶段的最根本任务就是发展生产力，社会主义的优越性归根到底要体现在它的生产力比资本主义发展得更快一些、更高一些，并且在发展生产力的基础上不断改善人民的物质文化生活”。邓小平对社会主义本质和根本任务的阐述，为户籍制度改革指明了方向。新中国成立六十多年来，经过不断的探索实践，我国建立了一套包括户口登记制度、户口迁移政策、居民身份证制度、户口统计制度、常住人口管理制度、流动入口管理制度等内容的户籍制度体系。后经不断改革，初步解决了许多群众反映强烈的突出问题，但目前面临的改革创薪任务仍然很艰巨，与国民经济和社会发展、与依法治国方略的客观需要相距甚远，还存在不少与社会主义本质和根本任务不相适应的地方。比如，户籍制度有碍城乡经济的发展，表现为不能促进劳动力合理流动；僵化的人口管理体制机制导致出现大量人户分离，难以保障人口的合法权益；农业人口与非农业人口的类别划分，带来非农业人口在利益分配上的比较优势，成为事实上的户口等级制度。以上这些与社会主义本质和根本任务不相适应的问题，需要人们站在建设中国特色社会主义的高度，而不仅仅是站在地区和部门的角度来分析考察，需要人们带着建设社会主义的历史使命感从根本上加以解决。

以社会主义初级阶段理论为指导，正确把握户籍制度改革的原则社会主义初级阶段理论是对中国社会主义所处历史阶段的正确阐述。党的初级阶段的基本路线和纲领的制定，都应以此为依据。户籍制度改荸原则的确定，也应遵循这些基本理论。社会主义初级阶段的主要矛盾是由中国的国情决定的。在社会主义初级阶段，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产力之问的矛盾是我国的主要矛盾。中国人口总数多，农业人口所占比例大，农业剩余劳动力

转移的任务艰巨，是户籍制度改革面临的突出矛盾。中国生产力不够发达，各地的经济发展水平不平衡，事实上还存在着城乡差别，也存在着城乡人口之间的利益差别。改革开放以来，全国城乡经济高度繁荣，但也使城乡隔绝的户口迁移矛盾空前显露。全国各地的人口大流动，显现为一年一度引人瞩目的“民工潮”，使原有封闭式的户籍管理体系受到强有力地冲击。户籍制度改革面临着如何引导农村人口合理有序地向城镇流动、向非农业领域转移的艰巨任务。由社会主义初级阶段的国情决定，只有通过改革，才能逐步完善户籍制度。在社会主义初级阶段，发展社会生产力与户籍管理的僵化体制之间的矛盾，是户籍制度改革的基本矛盾，但这种矛盾不具有对抗的性质，可以通过改革逐步加以解决。由社会主义的本质和根本任务所决定，户籍制度改革应以解放生产力、发展生产力、消灭剥削、消除两极分化、最终达到共同富裕作为根本目标。要实现上述目标，就要恢复户籍制度的本来功能，使之与其他社会经济制度脱钩；就需要逐步建立自由迁移制度，促进劳动力在地区之间、产业之间灵活有序地流动。由社会主义初级阶段的国情决定，必须正确处理改革与稳定两者之间的关系。改革是动力，稳定是前提。

户籍制度改革的重要任务，就是消除农业人口与非农业人口之间的利益差别，促进农业剩余劳动力向非农业领域转移，促进城乡人口之间自由流动。这些任务是由社会主义本质所决定的。如果完成不好，就会引起社会不稳定，因此，必须积极推进户籍制度改革。在积极推进户籍制度改革的同时，还要保持社会稳定，这就要求人们在改革的步骤上，只能采取渐进的方式，不要造成管理失控，不能形成社会动荡。在正确处理改革与稳定的关系时，还要做好相关配套改革工作，主要包括户籍法的完善；设立城乡统一的户口登记制度；加大配套制度改革力度以及因地制宜实施改革等。随着市场经济的发展以及改革开放政策的深入执行,中国户籍制度的改革是大势所趋。我们必须抓住机遇,深化劳动人事和户籍管理制度改革,引导劳动力在城乡之间、地区之间的有序流动,促进农业剩余劳动力转移。二元户籍制度除了存在前述的一些问题外，还存在一些其他的问题，比如会使部分公民的政治权利得不到有效保障（例如外出务工人员，他们既无法参加户口所在地的政治生活，也无法参与所在城市的政治生活），会阻碍城乡经济协调发展（主要原因是限制了人口的流动）等。

正是因为存在着诸多的问题，所以现阶段才要对户籍制度进行改革，而国家也确实出台了一些户籍改革的措施。例如特大城市的打分落户制度，取消农业与非农业户口，采用统一居民户口的一元户籍制度等，这些措施都有助于解决二元户籍制度带来的一些问题。我相信，有问题就需要去解决，我国的户籍制度改革必将持续下去，朝着构建一个公平公正的社会主义和谐社会的目标前进。

参考文献：

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[2]沈敬桃. 当代中国户籍管理制度改革研究[D]. 吉林大学, 2006.

[3]《关于户口工作的几个问题》1950年1月,第一次全国治安行政工作会议文件。

[4]国家统计局社会统计司编:《中国社会统计资料》,中国统计出版社, 1985 年, 第15页。

[5]《人口统计年鉴》,社会科学玄献出版社,1986年,第409页。

[6]何勤华. 改革户籍制度,构建和谐社会[J]. 河南财经政法大学学报,2007,

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