浅议我国行政争议非诉讼纠纷解决机制

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浅议我国行政争议非诉讼纠纷解决机制

肖 筱

(南京工业大学法学院 江苏南京 211816)

摘要：要深入了解ADR 制度，就要先了解它的理论基础。非诉讼纠纷解决机制作为我们司法处理行政纠纷的一种补充性的救济途径，存在问题需要作出积极应对。?

关键词：非诉讼纠纷解决机制；行政争议?

一、非诉讼纠纷解决机制的基本内容

非诉讼的纠纷解决方式是相对于诉讼的纠纷解决方式而言的，英文表达为Alternative Dispute Resolution，简称ADR。ADR概念源于美国,原来是指20世纪逐步发展起来的各种诉讼外纠纷解决方式，现在已引申为对世界各国普遍存在着的、民事诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决方式或机制的总称。狭义的ADR主要指以民间调解协商形式出现的纠纷解决方式，不包括仲裁及涉及行政处理的方式。广义的ADR则包括除诉讼外所有的纠纷解决方式,既包括调解、仲裁、现存的具有自主性、选择性的其它民间纠纷解决机制,也包括行政性和准司法性的解纷机制，甚至包括将来可能在实践中产生的新兴解纷方式,是一种开放性的概念。

我国学者依据国内外的学术成果,将ADR的特征归结为以下六点:第一、程序上的非正式性；第二、纠纷解决基准上的非法律化；第三、纠纷解决主体的非(法律)职业化；第四、性质和形式的民间化和多样化；第五、程序构造的平等性；第六、纠纷解决过程的平和性(非对抗性)和结果的互利性。ADR的六大特征是与诉讼机制相对比得出的,某一种具体的ADR机制并非一定具备以上这六大特征,只是可以具备这六大特征的一项或几项，ADR可以避免法律适用僵化的弊端,采取易于双方接受的形式,依据国家法律以外的“法”来解决双方的纠纷,它的核心在于尊重当事人的意思自治,尊重利益衡量和主体选择性,达到私权自治和社会稳定的双赢效果。

二、非诉讼纠纷解决机制的理论基础

要深入了解ADR制度，就要先了解它的理论基础，传统上有四个理论基础社会自治、法治社会、新熟人社会、文化传统与本土资源。

在纠纷解决领域,自治化的社会需要纠纷的自治化解决,以民间性纠纷解决机制为代表的非诉讼纠纷解决机制,注重维护纠纷双方的社会关系和伦理关系,注重道德的教化,倾向于一种双方合作协商解决纠纷的方式,提倡互利互让、宽容大度、尊重意思自治与理性选择,力争使纠纷双方达到一种双赢。

法治与社会自治相辅相成，没有成熟的市民社会,就难以真正实现法治,因为自主自律的社会自治规则及运行构成了民主与法治的内在根据和重要推动力量。在国家和社会两元结构构成的现代社会中,多元利益共存,社会自治规则和国家法律既有各自的任务,又有共同的使命。两者共同的使命是促进个人全面发展、社会进步和国家繁荣。

对于第三个理论基础——新熟人社会，西方社会学界的主流理论认为,整个社会的发展方向是由“熟人社会”不断向“陌生人社会”的转变。随着从“身份”到“契约”的转变过程,诉讼必然越来越成为纠纷解决的最主要方式,所以诉讼虽有弊端但却是在所难免的，非

诉讼纠纷解决方式不适合“陌生人社会”的需要。但我国学者认为，未来社会是“扩展的熟人社会”,我们当今的社会仍然是“熟人社会”而非“陌生人社会”,“新熟人社会”包含了传统“熟人社会”的某些因素,又通过社会分工的力量拓展了传统“熟人社会”，这为我们思考纠纷解决机制的完善、构建提供了新的思路和理论。

我国传统的纠纷解决倾向于“无讼”,这是国民深受儒家传统文化影响的结果，随着国家的转型,我国的传统观念受到了西方法治观念的严重冲击,开始注重司法和诉讼机制,这是进步的,但这并不能证明传统观念的过时和非诉讼纠纷解决方式存在的非正当性。纠纷解决机制不仅仅是被动回应社会纠纷解决的需要,也能通过其社会功能影响当事人和社会的生活方式和文化,通过运用协商性纠纷解决方式，逐步提高社会的自治能力和诚信度。

三、我国行政争议非诉讼纠纷解决方式的现状

行政纠纷非诉讼解决机制是人民调解、行政复议、行政申诉、信访等多种通过不提起行政诉讼的纠纷解决方式内在联系所组成的有机解纷系统，但是这四种途径在实践方面还存在以下问题：

人民调解没有得到政府的重视，经费短缺，导致有些调解服务有偿提供且金额高于诉讼的收费标准，限制了部分民众对行政调解的选择。另外，法律没有授予行政主体在案件调解不成时拥有的决定权,这直接造成了执行难,也使得行使这一职能的机构缺乏主动性,将调解的威力大打折扣。

然而,由于立法时对行政复议制度的性质及制度构建定位存在较大的偏差,这造成了行政复议制度一度面临较大的公正性方面的质疑。同时,行政复议制度的公信力缺失，自实施《行政复议法》以来,按照制度设计的目标，行政复议案件至少是行政诉讼案件的约2—3倍才算基本发挥其应有的作用,但是现实的情况是一些行政纠纷已经进行到行政诉讼环节时,才发觉在诉讼之前似乎还可以进行行政复议,应当复议的案件和已经复议的案件总数相去甚远这使得复议制度达不到预期使用的目标,自然也发挥不了什么太大的作用。

信访制度作为我国公民民意表达、政治参与和纠纷解决的一种重要途径,在我国有相对深厚的社会与历史根基,同时这项制度在社会矛盾的化解,维护社会稳定等方面也起到了一定的积极作用。信访工作机构机制不完善，我国信访工作机构只是充当"接线员”的职责,没有解决问题的真正权力。

申诉制度是依据《宪法》所指定出来的一种化解矛盾纠纷的制度,但是在实践中却经常与信访制度产生混淆,导致许多问题的发生。首先，行政申诉制度本身还不够完善，目前我国还没有一部专门的行政申诉的法律规定,除了一些法律、法规作出的一些原则性规定外,行政申诉制度还是一张白纸。其次，作为一项专门的行政性权利救济制度,行政申诉制度和其他的救济制度之间如何协调,在目前看来,都没有明确的规定或者程序来规范,顶多就是一些地方性的法律法规当中略有提到,但是在实际的运用中往往又被信访制度抢了“风头”。