1949~1958中国户籍制度形成过程的历史考察

1949~1958中国户籍制度形成过程的历史考察

户口是人们再熟悉不过的一个词儿了。出生时要去上户口，进幼儿园要凭户口报名，升学、找工作的时候户口在哪儿是关键因素，身边的人谈恋爱前都要先了解“家是哪儿的”。户口跟我们的生活有非常密切的关系，因为它决定了太多的利益分配。围绕着户口相关问题的是一整套户籍制度，即各级国家机关对其辖区范围内的户口进行调查、登记、申报，并按一定原则进行立户、分类和编制的户口管理制度。我国的户籍制度有一个被广泛讨论的特点，即城乡有别、城乡分隔。1958年全国人大常委会通过的《中华人民共和国户口登记条例》正式构建了我国城乡阶层分割的基本框架。那么，从建国后到1958年条例的通过，到底经历了一个怎样的过程？在许多因素影响下深切影响几亿人口生活的户籍制度，最初是怎么诞生的？本文试图探索这段历史，提供某些回答这个问题的可能性。1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》。该纲领是中华人民共和国建国的指导性纲领，在当时发挥了临时宪法的作用，建国初期的一些列工作都是在它的指引下开展的。其中第五条规定：“中华人民共和国人民有思想、言论、出版、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰及示威游行的自由权。”这里明确规定了公民拥有自由迁徙的权利。

在建国初期，中共针对不同地区的不同问题，制定了不同的政策。事实上，在1949年以前，绝大多数城市都是反共势力的中心所在，中共势力在这些地方的势力较弱，即使占领过某些中心城市，也往往呆不长，这一点南方比北方尤甚。因此，在刚解放的城市，中共实行军事管理制度，设立军事管制委员会。其下属的公安派出所负责户口管理工作，废除国民党政府的户口办理办法，进行户口清查，摸清每个人的阶级关系，肃清各种敌对分子。1950年6月，政务院和最高人民法院发出《关于镇压反革命活动的指示》。同年8月，公安部总结建国后十多个月的户籍管理经验，制定并颁布实施了《特种人口管理暂行办法（草案）》，以便“搞好社会治安，保障安全”。这是新中国户籍管理制度开始的起点，标志着公安机关对重点人口的管理工作正式开始。其中的“特种人口”主要是指反动特务、官员和社会上的封建地主、犯罪分子等人员。1同年11月，在第一次全国治安行政工作会议上，公安部长罗瑞卿指出，“户籍工作是一件巨大的工作，做好了，对于我们保护人民利益，发现和控制反革命分子的活动均有好处……现在先在城市做起，农村户口工作，可从集镇试办，然后逐渐推广。”21951年7月，经政务院批准，公安部颁布实施了《城市户口管理暂行条例》，标志着全国城市统一户口管理制度的形成，其目的是“维护社会治安，保障人民之安全及居住、迁徙之自由”。

在农村地区的情况是完全不同的。其中，在“老解放区”（分布于华北、西北、东北和华东，拥有1/4中国人口），中共在1949年以前已经基本建立了政权，大量农民参加了共产党，从根本上消灭了有组织的抵抗。1950年中期，政府宣布这里的土地改革已经完成。而在“新解放区”（包括华东、华中的部分地区，以及西北的绝大部分地区和长江以南的广大地区），胜利的模式是先占领城市，再把统治扩大到外围农村，具体措施包括镇压土匪，解除地方武装，组织民兵。同城市中的户籍管理工作一样，维护了治安，稳定了秩序，使新政权更为稳固。1950年6月，《中华人民共和国土地改革法》颁布施行，“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制”。在土改过程中进行了“三查”工作，

即“查土地、查户口、查收入”，3其中清查人口、划分阶级成分的内容为日后农村的户口管理做了一定的准备。

为什么这个时期的户籍管理要先城市、后农村呢？为什么农村要先进行土地改革呢？具体说来，城市与农村相比，人口更集中，特别是在新解放区政权更稳固，户籍管理工作比较容易开展。而在农村，老解放区的土改工作1946年就开始了，毛泽东在1950年时提到，“有了（在老解放区的）土地改革的胜利，才有了打倒蒋介石的胜利”。4在新解放区的农村，土改工作也是异常重要。首先，这里的农民对中共很陌生，加上地主阶级对农民的传统权势和影响，对新政权的长久性信心不足。因此，取得他们的支持就必须使他们获得利益，尤其是占中国5亿农民70%的贫农。在土改中农民被划分为五个阶级：地主、富农、中农、贫农和雇农，并以这种划分为依据进行土地再分配。到1952年土改结束时，40%到50%的耕地所有权发生了转移。5其次，土地改革能够消灭地主阶级（代表的封建的社会经济关系，同时可能是潜在的反革命威胁），并把基层农村纳入中共的权力范围内。第三，在《土地改革法》中提到，土地改革是为了“解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路”。在农村地区的土改完成后，户籍管理工作也随之开展起来。

1953年4月，为了做好第一届全国人民代表大会和地方人民代表大会选举的准备工作，政务院发布了《为准备普选进行全国人口调查登记的指示》，指出“在选民登记的同时进行全国人口调查登记工作，以利于选举工作的进行，并为国家的经济、文化建设，提供确实的人口数字”。同时制定了《全国人口调查登记办法》，接下来的人口普查显示，全国人口为60193万多人，其中城镇人口占13.26%，农村人口占86.74%。6这次人口普查在农村建立了简易的户口登记制度，为新中国户籍管理制度奠定了基础。同年9月召开的全国民警治安工作会议上指出，“当前户口管理的主要任务是，应抓紧对敌人社会基础的调查工作……发现与控制反革命与刑事犯罪分子的活动”，“户口管理的重点应放在大中城市、工矿所在地、水上、军事要塞及其周围地区……农村户口管理工作暂不进行”。7 1954年9月，中华人民共和国第一届全国人民代表大会召开，会议通过了《中华人民共和国宪法》。其中重申了《共同纲领》中公民有居住和迁徙自由的权利。同年12月，内务部、公安部、国家统计局联合发出通知，要求“普遍建立农村的户口登记制度，以加强人口的统计工作”，8并规定农村户口登记由内务部主管，城镇、水上、工矿区、边防要塞区等户口登记由公安部主管，人口统计资料的汇总业务由国家统计局负责。这就意味着城市的户籍制度侧重于维护社会治安，农村的户籍制度侧重于掌握人口数量。随后1955年的《建立经常户口登记制度的指示》继续着重解决农村的户口登记管理问题，完善了户口登记制度，为农村户口管理制度的建立起了积极的作用。1956年2月，国务院指示，把全国的户口登记管理工作及人口资料的统计汇总业务全部交给公安机关。从此，全国城乡的户口管理工作和组织机构都统一到了公安部。次月，全国第一次户口工作会议明确规定了户籍管理的三项基本任务：“证明公民身份，便利公民行使权利和履行义务；统计人口数字，为国家经济、文化、国防建设提供人口资料；发现和防范反革命和各种犯罪分子活动，密切配合斗争。”9

至此，从户籍相关的规定来看，建国初期的户籍制度主要是服务于新政权的巩固和发展，强调的是公共秩序和经济建设，只针对少数“反革命分子”采取暴力控制手段。这段时间公民居住和迁徙的自由是有明确法律保障的，公民的迁移是新中国历史上户口迁移最频繁的时期，据统计，仅1954年到1956年的三年间，

迁移人数就达到7700万。10与之相应的却是，从1953年到1957年间，中央多次发出指示劝阻农民盲目流入城市。

1953年4月，就在宣称保障人民居住和迁徙自由的《城市户口暂行条例》公布不久，中央政府下达《关于劝止农民盲目流入城市的指示》，这是以政府名义下达的第一个阻止农民进城的指示。指示要求对从农村流入城市的农村劳动力实行计划管理。1954年3月，在第一步宪法颁布前，显然明知宪法草案的内务部和劳动部又发出《关于继续贯彻〈劝止农民盲目流入城市〉的指示》。此时的劝阻工作重在“说服教育”，迁徙自由还未受到完全限制。1956年12月，国务院发出了《关于防止农村人口盲目外流的指示》，除了再次强调思想教育外，还明确规定工厂、矿山、铁路、交通、建筑等部门不应当私自招用农村剩余劳动力。1957年3月，国务院又发出《关于防止农村人口盲目外流的补充指示》，要求外流人口必经的交通中心和车站对进城农民进行劝阻。同年9月，国务院再次发出《关于防止农民盲目流入城市的通知》。似乎是一直没有取得预期效果，于是同年12月18日，中共中央和国务院联合发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》。这一指示标志着政府开始实行强制性措施阻止农民往城市流动，一体化的城乡隔离体制初具雏形。仅仅过了21天，1958年1月9日，全国人民代表大会常务委员会第91次会议通过《中华人民共和国户口登记条例》，第一次以法律形式将建国以来日渐形成的城乡有别的户口登记制度与限制迁移制度固定下来。这个条例与以前及以后颁布的相关法律、法规、规章、政策结合在一起，共同构建起中国独特的二元户籍制度体系。自此，中国公民的迁徙自由权利实际上已经不存在（虽然直到1975年宪法才取消了这一权利）。

为什么会这样？显然，所谓的农民盲目流入城市当然是直接原因。那么农民为什么要去城市？执政者为什么认为应该阻止农民进城？这就要考察具体的历史时段发生了什么事情。

1953年，农村的土地改革已经完成，城市的镇压反革命运动也告一段落，中共提出了社会主义改造和社会主义建设的新计划，即第一个五年计划。这里涉及到一个前提性的问题，即“仿效苏联模式”。正如毛泽东后来所说，“在全国解放初期，我们缺乏管理全国经济的经验。因此，在第一个五年计划时期，我们只能仿效苏联的做法”。11首先，在意识形态方面，中共和苏联在方向上是长期一致的。从根本上说，中共自成立初期就一直遵从苏联模式，二者在根本的组织模式和行动方式上具有高度一致性。其次，苏联提供了在社会主义政权领导下，使一个经济落后的国家实行工业化的唯一的历史模式。第三，从国家安全考虑，早在建国前，毛泽东就宣布在国际上中国不可避免地要采取“一边倒”的对外政策，“如果没有联俄政策，不同社会主义国家联合，那就必然是联帝政策……”。12美国在内战中支持蒋介石以及干涉朝鲜和台湾，都使得中共更需要同苏联结为同盟，且后者是最有可能提供经济技术支援的国家。

由此，中国的第一个五年计划基本仿照苏联1928~1932年的第一个五年计划，即很高的再投资率、偏重资本密集型和高技术型项目、把农业作为一个为工业发展积累资金的主要来源、投资重点放在中工业上等等。毛泽东主张，“以国有企业为主体的强大的工业的发展”是农业集体化的前提，“没有农业集体化，就没有全部的巩固的社会主义”。13这首先体现在对重工业的投资上。事实上苏联实际提供的大部分援助都是中国以现金或短期信贷的方式支付的，因此中国几乎只能依靠国内资金来推动工业发展。因此，尽管农业直接创造一半以上的国民收入，拥有的劳动力占总数的4/5以上，但是在第一个五年计划期间，用于农业的投资

只有总投资的7.1%，一半以上的投资用于工业，其中近90%用于生产资料生产部门，只有3%左右用于扩大农用机械和化肥的生产。14大规模的工业建设使城市对劳动力的需求急剧增长起来；而农村在初步恢复生产后出现了大量剩余人口，就这样大量人口从农村流入城市。这是农民流入城市的第一个主要原因。工业对劳动力需求的增加必然引起对粮食需求的增长、以及对农业原料需求的增长（比如纺织工业需要的纤维农作物）。而如此有限的农业投资的确抑制了农业发展，1953年和1954年粮食增产幅度明显变小，而且棉花产量连续减少。需求变大而供给并没有大幅度增加，粮食和许多农产品的市场价格就不断上涨。农民不愿意以低于私商的价格把粮食卖给国家，国家又不愿意提高粮食的收购价格，因为工业需要大量的资金投入。加上1953年的大面积水灾又增加了农村地区的粮食需求，国家的储备粮食在三个月内减少了13亿公斤。15但是，一方面要解决粮食危机，一方面又要坚持高速工业化，1953年10月，中共中央发出《关于实行粮食的计划收购与计划供应的决议》。这种粮食统购统销政策，实际上是国家垄断农产品市场，通过工农业产品的“剪刀差”来保证工业劳动力的底工资和工业原材料的低成本。粮食和户口开始联系起来，但还不那么严格。同时，上面也提到，劝阻农民进城也最初出现在1953和1954年，这样可以减少城市供粮压力并且增加农村的劳动力。而直接的粮食危机和农业的歉收，也是农民流入城市的第二个主要原因。

仅仅控制粮食收购价格是不够的，要想从农业生产中以如此不公平的手段夺取利益，就要求国家能够牢牢控制农村，在不增加投资的前提下提高农产品的产量，同时社会主义改造的任务也要求逐渐铲除小农经济。这样，集体化就是最可采取的方式。苏联在推行农业哺育工业的政策时，正是对农村地区自上而下强行集体化。中共或许是吸取了苏联过于迅速的集体化造成的灾难性后果，采取了较为温和渐进的方案。农业经济发展的停滞会影响工业化进程，统购统销并不足够，为了更有效的使粮食源源不断的从农村流入国家手里，需要更进一步加强对农村的控制。于是中央再次把目光投向农村，在1954年10月的中央政治局会议上要求制定一个加速建立合作社的时间表。次年5月，中央做出了加速合作化步伐的正式决定。当时的领导层普遍认为，大规模的集体化生产能够更快推行新技术，提高产量。至少某些对合作社的考察显示农民的收入由于集体化农业而增加了，尽管供考察的数据本身似乎是有疑问的。16各种形式的合作社使农村户口管理制度能够落实到基层，农民被纳入政府的管理之中。同时，1955年8月，国务院发布了《农村粮食统购统销暂行办法》和《市镇粮食定量供应暂行办法》。粮食与户口紧密联系起来。不久，随着政策的激进化，合作化进城就被迫加速了。由于本就存在的粮食短缺局面在急躁冒进的农业合作社化运动中未能得到扭转，统购统销政策执行过程中又从农民手中收购粮食过了头，挫伤了农民的生产积极性，1955年春季许多地方又一次出现了粮食危机，大批农民外流，城市人口急剧增加，粮食、住房、交通、就医甚至就业等问题日益突出，政府财政压力很大。于是，1956年又出现了前文提到的多次劝阻农民盲目进城的指示，直至最终用法律形式控制了这种流动。

1958年《条例》反映了决策者“反城市化”的意愿，因为担心城市粮食计划供应危机，以及之前国家财政已经在这方面有了相当的负担，这就意味着需要控制城市人口的增长，以及在计划经济体制下控制消费，不把钱花在轻工业品和农产品上（布匹、粮食、肉蛋等都限量供应），以节省出资金投入重工业生产。。而农村的劳动力外流，也会影响农业生产建设的开展。因此，在当时的决策者看来，

限制农民进城，一来可防止农业劳动力外流，从而保证农业劳动力不断增长，农业劳动力越多，粮食产量就越大，可以为更多的工人提供粮食；二来城市人口得到控制，把消费水平维持在较低水平，不给城市增加新的负担，对工业生产也有利。这里条例隐含了这样一种政策悖论，即，要工业化，不要城市化；希望工业高速发展，又限制工业劳动力的增长；重视发展农业，却不增加基础设施投资，而是企图依靠“人多力量大”和迅速集体化来实现。17

那么，作为利益受损的主体——农民为什么没有形成一股反对的力量从而影响决策层的想法呢？可以说，在政府多次劝阻下，大批农民依然流入城市的行为本身就是一种反抗性的表达。但是在当时的中国，首先，农民没有和政府平等对话的可能，大国家小社会，各种群众运动使中共的控制深入国家的方方面面，政治影响极大的加强，计划体制下许多地方权力被削弱或者收归中央，而且，代表农民的维权组织农会日益发展成为政府的附属组织；其次，土改使大部分农民获得了实际好处，同各种中共的宣传话语一起深入基层，建立了共产党在民众中的威信，使部分农民相信即使短期利益受损，长期也是有利的。也许长期以来的政府权威主义和人治观念也对此有一定影响。18

第一个五年计划使中国奠定了重要的现代工业基础，代价主要由5亿农民来负担。据官方统计，工业发展实际每年增长18%，即使是较保守的西方估计也达到了16%，而官方公布的1952~1957年间粮食产量增长3.7%，国外估计只有2.7%，几乎跟不上平均每年2.2%的人口增长率。19在第一个五年计划开始时，政府同时也宣布向社会主义过渡时期的开始，追求经济和工业的高速发展，但是离社会主义却似乎是越来越远了，至少工业化使城市和农村的差距进一步扩大。本来工业化是作为达到社会主义的目的，但随着时间的推移，工业化本身成了目的，社会主义的美好前景变得更加缥缈。

尽管公安部长罗瑞卿在关于条例草案的说明中指出，《条例》是“根据我们国家统筹安排的方针，为六亿人着想，对六亿人口负责，来保护广大人民的政治权利和经济利益的。因此，它同广大人民的民主自由是没有抵触的，而且是保护广大人民的民主自由的；它同公民的居住和迁徙自由是没有抵触的，而且是保护公民的居住和迁徙自由的”。20但是实际上1958年《中华人民共和国户口登记条例》只是某些政策的产物，是与1954年宪法相悖的，从法律说应该是无效的。它是在社会主义意识形态下，仿效苏联的发展模式，以农业哺育工业（统购统销）为主要手段，少数人做出决策集全国之力支持工业化和计划经济建设而形成的，同时在当时中国特有的社会文化环境中被确立下来。作为一个牵涉到民众切身利益的制度，户籍制度具有复杂的形成过程，大到政治、经济、文化因素，小到具体某个历史时段的偶然事件和关键人物的影响，错综交织。笔者能力有限，本文不免挂一漏万，失之偏颇。

注释

1278920《户口管理资料汇编》，中华人民共和国公安部三局编印. 引自王素善. 新中国户籍

制度形成与演变过程的历史考察（1949——1978）：[硕士学位论文]. 北京：中共中央党校，

2002

36马福云. 当代中国户籍制度变迁研究：[博士学位论文]. 北京：中国社会科学院，2000

4《毛泽东选集》第5卷. 引自费正清，罗德里克·麦克法夸尔主编. 剑桥中华人民共和国史1949~1965. 上海：上海人民出版社，1990

51516费正清，罗德里克·麦克法夸尔主编. 剑桥中华人民共和国史1949~1965. 上海：上海人民出版社，1990

10俞德鹏. 城乡社会：从隔离走向开放——中国户籍制度与户籍法研究. 济南：山东人民出

版社，2002

11《毛泽东言论杂录》第2卷. 引自费正清，罗德里克·麦克法夸尔主编. 剑桥中华人民共

和国史1949~1965. 上海：上海人民出版社，1990

1213《毛泽东选集》合订一卷本. 引自莫里斯·梅斯纳. 毛泽东的中国及其发展——中华人

民共和国史. 张瑛等译. 北京：社会科学文献出版社，1992

14《中国统计年鉴（1988年）》. 引自陆益龙. 户籍制度——控制与社会差别. 北京：商务印书馆，2004

17陆益龙. 户籍制度——控制与社会差别. 北京：商务印书馆，2004

18李红霞. 1949年后的中国户籍制度变迁研究：[硕士学位论文]. 广州：华南师范大学，2003 19莫里斯·梅斯纳. 毛泽东的中国及其发展——中华人民共和国史. 张瑛等译. 北京：社会科学文献出版社，1992

参考文献

[1] 费正清，罗德里克·麦克法夸尔主编. 剑桥中华人民共和国史1949~1965. 上

海：上海人民出版社，1990

[2] 李红霞. 1949年后的中国户籍制度变迁研究：[硕士学位论文]. 广州：华南师

范大学，2003

[3] 陆益龙. 户籍制度——控制与社会差别. 北京：商务印书馆，2004

[4] 马福云. 当代中国户籍制度变迁研究：[博士学位论文]. 北京：中国社会科学

院，2000

[5] 莫里斯·梅斯纳. 毛泽东的中国及其发展——中华人民共和国史. 张瑛等译.

北京：社会科学文献出版社，1992

[6] 田炳信. 中国第一证件——中国户籍制度调查手稿. 广州：广东人民出版社，

2003

[7] 王素善. 新中国户籍制度形成与演变过程的历史考察（1949——1978）：[硕

士学位论文]. 北京：中共中央党校，2002

[8] 俞德鹏. 城乡社会：从隔离走向开放——中国户籍制度与户籍法研究. 济南：

山东人民出版社，2002