从中美财权与事权的划分看财权与事权相统一的问题

从中美的财权与事权划分看财权与事权

相统一的问题

国际政治系郭柱成学号：20094209

摘要：自1994年我国实行分税制改革以来，伴随着财权的上收与事权的下移，地方政府特别是县乡政府财政困难的问题日趋明显。在此基础上，一部分人认为造成县乡政府财政困难的根本原因在于财权与事权的不统一，抑或认为其是由半截子分税制所引发的，但笔者认为，财权与事权的不完全统一是一般国家体现国家能力的普遍做法，所谓的半截子分税制也只是县乡政府财政困难的表面原因，在省级以下完善分税制事实上在很大程度上对于困难的县乡财政而言也只是画饼充饥，试图通过构建三级政府来实现“扁平化”的目标再同时硬搬西方的模式更是一种削足适履的行为。

关键词：美国政府事权与财权划分；财权与事权相统一；“扁平化”；转移支付；分税制；美国政府事权与财权划分

一、美国各级政府的事权划分

1、事权划分。所谓多级政府间的事权划分，就是指把各种公共权力及政府职责在一国的各级政府之间进行分配，从而确定不同类型公共权力政府职责的管辖主体。政府间事权的划分受政治、经济、历史、文化背景、人口结构、地理状况等各种因素的影响。政府间事权划分的前提首先在于明确政府职能范围，只有在政府职能范围明晰、合理的条件下，政府事权划分的科学性和合理性才能得到保证。美国是一个典型的联邦制国家，各级政府独立性很强。在定位政府职能时将效率与公平摆到同等重要的位置上，政府既强调对经济的干预，也重视对收入分配结果的调节，反映在财政上则表现为这些国家一方面通过大规模减税刺激经

济增长，另一方面又通过大量福利性支出增加居民保障。

2、美国政府在事权划分方面遵循的原则。一是受益原则。受益原则要求各级政府事权范围的界定应当依据公共产品的受益范围来确定。二是效率原则。即根据效率高低来确定一项公共产品应由哪一级政府提供，这实际上也是就近、便利原则的体现。美国就是一个典型的以地方分权为基本特征的国家。地方政府在大多数公共产品领域具有相当突出的优势。三是财权事权对称原则。所谓事权与财权的对称性是指某一级政府在承担一定事权的同时应当具备充足的财权作为保障，与此对应，各级政府间财权的划分也应当以事权的划分为基础，以保证各级政府事权能够得到落实。四是多样性原则。在财政联邦主义下，财政制度应当允许不同地方根据自己的情况和偏好采取差异化的事权划分模式。五是法制化原则。从世界有关国家的经验看，不论是联邦制国家还是单一制国家、发达国家还是发展中国家，政府间责权利关系都是建立在宪法或相关法律基础上的，各级政府事权大小及其事权的履行都有宪法或其他法律依据，即使政府之间共有事权也有法律形式加以明确分工。这些原则决定了美国的税权划分和财权划分的基础。

3、美国事权划分的政治基础和经济基础。（1）、政治基础：从纵向的政治关系来看，美国是一个联邦制国家，一个中央政府（联邦），51个州政府。各州都是相对独立的政治实体，在51个州之下还有8万多个地方政府，如郡（县）、市（镇、村）等。按我们的习惯思维去认识，美国应该有4“级”政府，即联邦、州、郡（县）、市（镇、村）等。各“级”政府只是事权范围、管辖地域的不同，而没有“上下级”关系，其各自的权力都是通过宪法等法律规定的，各“级”政府只需向本辖区的选民负责，而无需向“上级”政府负责。就横向的政治关系来说，美国实行的是立法、行政和司法“三权分立”的制度。在联邦一级，行政部门行使行政权力，最高职位是总统，立法权属于参、众两院组成的国会；司法权属于联邦最高法院，国会、总统和最高法院之间是相互制约、相互监督的关系。各州和联邦一样，拥有立法、行政和司法

机构，尽管具体权限的分配有差异，但大体上其权力结构和框架是一致的。（2）、经济基础：美国的经济是自由的市场经济，其主要特点，一是它拥有一个得到宪法保护和促进的国内统一大市场，并在很大程度上以理念上的一致参与国际经济循环；二是它有一个由宪法保障的私有财产权、强烈的个人主义和进取精神构成的竞争机制，充满生机和活力。美国的经济发展也受到政府的干预，美国政府干预经济的行为主要表现为以下三个特点，一是制定“根本性的竞赛规则”；二是主要依靠市场机制影响经济过程；三是发挥州政府和地方政府的作用。

二、美国各级政府的财权划分

（一）、美国各级政府财政支出的基本情况。美国是一个典型的联邦制国家。从财政支出的行政主体结构方面看，美国的联邦政府处于主导地位。1991年，联邦财政预算约占各级财政支出总额的50％以上；其次为地方财政，同年其所占比率为26％；州财政的地位最低，同年其所占比率仅为略高于18％。联邦政府、州政府与地方政府的财政支出项目既有共同之处，也存在明显的区别。1995年，美国联邦政府的财政支出总额为15140亿美元，其中社会保障支出约占22%，防务支出约占18%，收人保障支出约占14%，医疗支出约占11%，利息支出约占15%，保健支出约占8%，国际事务等其他支出共约占12%。1991年美国州政府的经常支出（除政府公用事业、加油站和退休职工的基金支出以外的所有支出）总额为5549亿美元，其中教育补助金支出占20.9%，高中教育支出占11.8%，其他补助支出占12.4%，公共福利支出占18%，交通支出占7.3%，健康和医院支出占6.9%，教养占3.2%，债务利息支出占4.2%，行政支出占3.4%，其他支出占11.9%。同年、地方政府的经常支出总额为5420亿美元，其中教育支出占39.9%，环境和住房支出占11.1%，交通支出占8.2%，健康和医院支出占7.9%，公共福利支出占5%，警察和消防支出占7.7%，债务利息支出占5.3%，行政支出占5.4%，其他支出占9.5%。

（二）美国财政支出的特点。第一，公共财政支出的范围限定在“市场失灵”领域。政府的职能限定在诸如国防、行政管理、基础设施建设、环境保护、社会保障等“市场失灵”领域。各国的公共财政的支出范围基本上都由以下几个方面组成；社会保障、教育与科学研究、高速公路等公共交通设施、自然资源管理、警察与治安服务、国防及国际关系、社会公共服务（供水、排污及垃圾处理等）、住房、土地使用管理及社会规划。公共财政支出并不是涉及到经济活动的所有领域，其目标不是取代而是完善市场机制对资源配置的作用，其活动不是与私人企业竞争，而是提供私人企业不能提供或不愿提供的公共产品和服务，甚至是扶助私人企业顺利成长。这也就是意味着美国的财政活动不是否定，或者从根本上变革资本主义市场经济运行的基本机制，而是辅助、引导其更有效地运营。第二，在大致划分各级政府事权范围的基础上强化各级财政的民主控制原则，是财政联邦体制有效运营的制度保证。首先，多级政府间的事权划分与政府职责范围的划分虽然存在着密切的联系，但二者并不完全一致。美国联邦宪法虽然列举了联邦政府可以行使的职权范围，但从财政支出的角度来衡量，这种权限范围的界定是极为笼统的；联邦宪法仅仅列举了禁止州政府从事活动的种类，而并没有明确规定州政府具体的职责。其次，多级政府之间的事权与职责的划分并不直接意味着财政支出范围的划分。最后，即使能够在多级政府间的事权与政府职责范围划分的基础上，清楚地划分开各级财政的支出范围，仍然无法有效地保证各级财政支出职能结构的合理化。各级财政预算都由相应级别的议会最终负责，有关的行政机构仅仅是预算的提出机关，议会的审议、修改、批准以及在实施过程的审核与监督对于合理地使用财政资金具有不可或缺的重要意义。第三，从美国各级财政支出的实践来看，各级财政支出的确存在着一定的分工关系。一个最为明显遵循的分工原则就是，国防、国际关系（包括政治、经济两个方面）方面财政支出应该由联邦财政来承担。首先，社会保障、医疗与健康、公共福利等具有收入再分配性质或需要全国统一标准的公共产品和服务，主要应该由联邦政府或层级较高的地方政府

（或州政府）来提供。在美国，社会福利项目支出完全由联邦财政承担，公共福利支出的80%以上由联邦财政与州财政承担。其次，教育支出是美国地方政府最主要的财政支出项目，教育补助金与高中教育支出在州级财政经常性支出中的比例超过了30%。尽管联邦财政直接投入到教育方面比重不是很高，但值得注意的是，州与地方财政在教育方面的支出有相当大的比例是来自于联邦财政的有条件拨款。

我国政府事权与财权划分现状

1994年分税制实施之后，我国以极快的速度确立了中央财政的主导地位，走出了中央和地方就财政收入的再分配不断讨价还价的困境，传统的财政包干体制被废止，初步规范了中央和地方财政分配的关系。在此基础上，中央政府的财政收入进入了快速增长的轨道，并一直保持至今。可以说，1994年的分税制较好地调整了中央与省级财政之间收入与支出的关系，但对省级以下财政体制的改革却未作出明确规定。省以下各级政府的收入划分由省政府自行决定，这就在制度上留下了一个缺口。在利益驱动下，分税制造成的收入上收的效应就难免在各级政府间层层传递，省级政府的财力集中程度不断增大，市级政府也在效仿，财政收入比重也相应上移，而县、乡财政赤字增加。有个顺口溜大意说，中国财政运行看起来是中央财政喜气洋洋，省市财政满满当当，县级财政紧紧张张，到了乡镇财政，叫做哭爹喊娘，非常困难。说明在地方财政中，财力是实际上在向省、市级集中。

在财权越来越集中的同时。政府的基本事权却在下移。在分税制改革之后，地方财政收入在总财政收入中的比重迅速下降，一直在较低水平徘徊。而地方财政支出的比重变化很小甚至增大，由此出现了地方政府财权与事权的不平衡。

可以看出，通过分税制改革，中央集中了大量的财政收入，与此同时，中央和地方的支出划分几乎没有发生显著变化，即分税制没有改变中央和地方的事权划分格局。在市场经

济条件下，义务教育、社会保障、公共卫生是政府必须承担的最重要的职责，带有非常强的外溢性特征，全国性的公共产品和服务理应由中央政府提供，政府的基本职能也必须依此来确定。如果由财力严重匮乏的基层政府来承担，必然会导致这些基本公共服务的不足或严重不均等，并由此引发一系列社会问题。

在市场经济条件下，义务教育、社会保障、公共卫生是政府必须承担的最重要的职责，带有非常强的外溢性特征，世界上绝大多数国家都是属于全国性的公共产品和服务，理应由中央政府承担其主要的责任，政府的基本职能也必须依此来确定。如果由财力严重匮乏的基层政府来承担，必然会导致这些基本公共服务的不足或严重不均等，并由此引发一系列社会问题。我国目前的现实正是如此。这表明中国公民在获得政府所提供的公共服务方面远远地落在世界先进水平后面，这就是由财力不足的基层政府承担全国性公共服务的必然结果。在承认财权与事权不统一前提下的对策

自1994年我国实行分税制改革以来，伴随着财权的上收与事权的下移，地方政府特别是县乡政府财政困难的问题日趋明显。在此基础上，一部分人认为造成县乡政府财政困难的根本原因在于财权与事权的不统一，抑或认为其是由半截子分税制所引发的，但笔者认为，财权与事权的不完全统一是一般国家体现国家能力的做法，所谓的半截子分税制也只是县乡政府财政困难的表面原因，在省级以下完善分税制事实上在很大程度上对于困难的县乡财政而言也只是画饼充饥，试图通过构建三级政府来实现“扁平化”的目标再同时硬搬西方的模式更是一种削足适履的行为。

目前中国部分地区开展的“省管县”(省级政府在财政上直接管辖省内各县)和“乡财县管”(县级政府在财政上直接管辖县内各乡)等改革试验，基本导向就是力求实现省以下财政层级的减少——即扁平化，其内在逻辑是引致政府层级的减少和扁平化，进而使在省以下推

行分税制逐渐成为可能。有学者认为，有了扁平化后的政权、事权、财权、税基的匹配，后面就能有一个现代意义的分级的预算，于各个层级上，以现代意义的预算来追求公共财政所追求的所有的理念、目标，通过这样一个现代意义的预算，来履行各级政府应该发挥的调控职能。这部分学者同时强调，按照比较客观科学的“因素法”实行自上而下的转移支付，使最欠发达的区域里面的基层，也可以在自身的体制安排合理化的基础上，得到自上而下来的强有力的转移支付以后，摆脱它的运行困境。

然而，这样的对策思路仍然面临许多的挑战，就是从三级财政框架的追求来看，在东部沿海地区，一个乡镇财力要远远超过西部一个县市实力，怎么可能要他们都按三级财政的要求来做呢？乡财县管在那里又如何能够实现呢？

甚至可以说，三级“扁平化”的追求是削足适履。追求政府财政体制的三级架构，到底是因为西方发达国家如此，因此我们也要追求，还是我们更应该切合实际地考虑解决现实的问题，让13亿人更易于获得政府的公共服务？我们要充分考虑发展中人口大国的特点，以及城乡差别、区域差距巨大的现实，照搬发达市场经济国家的做法是行不通的。

正因为如此，笔者并不认同在省以下也要一律实行分税制的说法，中国地区间的差距如此之大，怎么可能都按分税制层层推进？对于税源太少、税基太窄的县市来讲，给征税权也不过是画饼充饥。经济发展达到一定程度是全面、彻底实施分税制的必要条件，现阶段许多地方并不具备。最为明显的是西部一些县市，县财政收入以前60%～70%都是靠农业税收，现在农业税收被取消了，即使给他们征税权，他们就真的能够征上税来？更合理的对策是在省以下应该允许各地自己去探索具体的财政体制实现形式，绝不能按未经验证的理论框框硬性去套。从对分税制影响的总量分析分析结果来看，我们可以得出这样的结论，虽然分税制集中县乡收入的作用非常明显，但是其所造成的不断扩大的收支缺口已经被向下的转移支付弥补。从这个角度来说，分税制本身不应该为县乡财政的困难状况负责。但这只是总量分

析，如果转移支付的分配在地区间没有实现均等化，则亦会造成某些地区县乡财政的困难。通过分析转移支付与地区间关系，可以看出，分税制在集中了地方财政的收入、提高了中央财政占财政总收入的比重之后，通过税收返还和转移支付补助的形式来弥补地方财政的支出缺口。从全国总的形势来看，基本是成功的。但是分地区来看，则存在着比较严重的地区不均衡现象。这无疑与分税制制度设计的初衷是有差距的。因此可以说，分税制实行十年以来，提高"两个比重"和"国家能力"的目的基本达到了，但是弱化地区间因发展速度带来的财力不均、公共服务水平不均的问题却不但没有能够解决，反而在一定程度上更加严重了。这主要是指中部地区严重落后于东部和西部地区而言。从总体方向上来讲，合理可行的解决各地方县乡财政困难状况有两个办法，一个是通过不同级别政府之间的转移支付来弥补缺口，一个是通过劳动力人口自由的流动，使得那些公共服务能力比较差的地区人口流向好的地区，从而实现社会的均衡。

参考资料：《分税与宪政：中央与地方财政分权的价值与逻辑》------朱丘祥

《分税制十年》------周飞舟

《财政的扁平化改革和政府的事权划分》------贾康

《成也分税制败也分税制》------李炜光

《联邦制的分权功能》------董建挺

《分税与宪政：中央与地方财政分权的价值与逻辑》------朱丘祥

事权、财权、财力的几点思考

关于事权、财权、财力的几点思考 摘要：财权、财力、事权是政府财政关系的三个基本要素，而三要素只有达到匹配，才能使一级政府运转正常。对于事权、财权、财力之间如何匹配，不同层级、不同地区的政府有不同的要求，因此，在财税改革时要区别看待，不能一刀切。 关键词：财权；财力；事权；匹配 一、什么是财权、财力、事权 “财权”质上是指“收税权”，是指某级政府为满足特定的公共产品和服务需要而向辖区居民征收收入的权力，包括征收和使用两个层面，也就是某一级政府有相应层级的税收征收权并对其收入进行支配使用，包括征税权、收费权及发债权等；财力则是指包括自有财力和可支配财力在内的可供某级政府支配的财政收入。通过税收权获得收入且可以随意支配的收入是自有财力，而从其他途径获得且可以支配的收入是可支配财力。所谓事权，简单说是指某级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责。 财权与财力既有区别又有联系。政府具有财权，一般也会拥有与其相应的财力，但拥有财力的政府却不一定具有财权。实际中，往往是上级政府的财权大于其最终支配的财力，下级政府的财权小于其初始支配的财力，这主要是上级政府要把财力的一部分向下级政府转移使用的原因。

二、事权与财权相匹配与事权与财力相匹配之争 一般认为，事权与财权这两者是统一的。国家权力给予了财权保障，政权的存在是财权存在的必要条件，也是实现国家能为居民提供公共产品和服务职能的前提。 在计划经济体制下“财权”实际上和财力（或财力的支配使用权）是等同的，不是指一定体制下筹集本级财政收入的能力，因为在当时的财政体制下，地方政府可支配的财力完全是上级政府分配的结果，自身并没有筹集本级政府财政收入的权力，财权掌控在在中央政府手中，地方政府只是被动的从中央政府那里接受分配的财政资金。 在分税制改革以前，“财权与事权的统一”实际上是指“财力与事权的统一”，与现在流行的“财权与事权相匹配”有本质的不同。故在此之前并无“政府间转移支付”的概念，根源也在地方政府没有财权。在地方无财权的条件下，当然也就无所谓政府间转移支付了。而在分税制改革已实行近18年的今天再使用“财权与事权相匹配”这种表达方式就有点不妥。 1994年分税制改革主要是通过划分税种重新界定中央与地方的 财权，把一些全国性的以及比较重要的税种划分中央，而地方则只有零星的税种收入，这种改革的结果是中央政府的财政收入占国家财政收入的比例大大提高，而在财政的支出划分（事权划分）上却没做出什么实质性的改革。这种只重视收入不重视支出的分税制改

分析政府间划分财权与事权的理论依据

分析政府间划分财权与事权的理论依据 学院：财政与经济学院 班级：财政13-1 学号：201305001167 姓名：牛鹛

摘要：在西方公共财政理论中,西方财政学家主要从政府职能理论和公共产品的层次性理论入手,论证多级政府以及财政分权的必要性，由此形成了财政体制的核心问题,即中央与地方财权、事权划分问题。我国1994年推行的分税制改革初步形成了我国分税分级财政框架。但分税制改革仍然带有很大的过渡性质,对于中央和地方政府间的事权划分几乎没有涉及,在很大程度上保留了旧体制的特征。导致地方财政日益困难已经影响到地方政府经济职能的作用发挥,任其发展势必会导致地方财政危机而最终威胁到中央财政,进而影响到整个国民经济发展和政权的稳定。因此,研究政府间财权与事权关系无论从理论还是从实践上都已成为财政学和政府经济学的重大课题。 关键词：财政分权事权财权 一、政府与市场的职能边界划分 更好发挥政府作用关键在于矫正政府在资源配置中的错位、越位和缺位的问题，寻找市场决定作用与政府调节的最佳结合点。市场经济条件下，必须确立“有限政府”理念。市场经济中，政府的主要经济职能就是稳定宏观经济、提供公共服务、维护市场秩序、调节分配不公，要充分发挥市场机制，调动经济主体的积极性，政府必须减少其盲目性的干预，增加其服务性、社会性的职能，用“有形之手”保障“无形之手”。 （一）政府的职能 政府的职能宏观层面上，主要负责具有战略性、全局性、方向性、社会性的义务，进行宏观调控。具体看，保证社会总需求与总供给的平衡，抑制通货膨胀，制定战略目标与实施步骤；根据社会水平调整产业方向与结构，制定产业规划与产业改革；制定、实施税收与金融政策，并调节个人、地区等经济间形成的非有机性结构；建立健全社会保障体系，维护国家安全和提供社会服务设施，配合有关部门制定和维护法律尊严；维护社会公平正义，为转变经济发展方式、保持经济持续健康发展创造良好环境和条件。 （二）市场的职能 发展社会主义市场经济，既要高度重视政府的作用，也要高度重视市场的作用。积极完善和规范市场准入制度，建立统一规范竞争有序的现代市场体系，维护市场秩序。市场是社会资源的主要配置者，合理配置资源，使其得到充分利用，避免不必要的闲置和浪费，在市场机制自动配置组合资源的基础上，推动实现产业结构和产品结构的合理化。市场是国家对社会经济实行间接管理的中介、手段和直接作用对象。国家运用各种宏观调控手段，直接调节市场商品供求总量及其结构的平衡关系，通过市场发出信号，间接引导和调节企业的生产经营方向，从而实现对社会经济活动全面、有效的控制。充分发挥市场的作用，有利于企业市场竞争，实现优胜劣汰。 二、西方财政分权理论概述 （一）传统财政分权理论 1、蒂布特首先从公共品入手，假定居民可以自由流动，具有相同偏好和收入水平的居民会自动聚集到某一地方政府周围，居民的流动性会带来政府间的竞争，一旦政府不能满足其要求，那么居民可以“用脚投票”迁移到自己满意的地区，结果地方政府要吸引选民，就必须按选民的要求供给公共品，从而可以达到帕累

政府职能、事权事责与财权财力1978年以来我国财政体制改革中财权事权划分的理论分析

政府职能、事权事责与财权财力:1978年以来我国财政体制改革中 财权事权划分的理论分析 时间： 2009-06-10来源：公共行政评论作者：侯一麟 【摘要】论文从政府的基本职能出发,围绕我国的财政体制改革,就中央、省及省以下的财权、财力和事权、事责进行了初步探讨,认为我国30年的渐进式改革可以大致分为前后两个阶段。前一阶段以“调整”为主,主要是还原政府职能的本来面目。后一阶段主要是“理顺”,重点是根据我国改革的实际情况,进行制度创新。就中央和省对基层政府的转移支付体系而言,通过实证分析,论文认为该体系在实施头几年的整体效应上初步达到了设计目标,总体上是成功的;但就其具体成效看,还有很大的改进空间。有的问题出在转移支付的种类设计上,但主要问题是管理体制。从对省、市、县各级官员的收入访谈中可以发现,政策制定的起始点应当下移,由下至上,以使政策符合各地实际。这是跟事权密切联系的:事权应该下放,而不是事责下推。从基层政府的总收入结构看,“财力与事权相匹配”的思路和提法不尽严密,应当改进;此事涉及施政业绩和政府的责任诸多问题,不可轻视。 【关键词】政府职能事权财权事责财力 必须吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果,吸收和借鉴一切反映现代社会化生产规律的先进经营方式、管理方法。——邓小平(1993: 373) 一、政府及其职能 本文所说的“政府”是指现代意义上的政府。“现代政府”是人类历史上第二次产业革命即工业革命的产物。工业革命极大地提高了劳动生产率,使人们的生活水平快速、稳步提高,同时贫富差距明显加剧,也改变了人与人之间的关系。工业革命还彻底改变了人类的居住生活方式——从散居乡村转变为聚居城市(Hou, 2006;North, 2005) 。 生产力、生产关系和生活方式的变化促生了现代政府的基本职能,即:保障社会稳定、促进经济发展、提高公民生活水平。不论是中央政府、区域(次中央)政府,还是地方(基层)政府都是围绕着这三项基本职能运作的(侯一麟, 2008) 。政党和由它组建之政府的政权基础、政权的稳固程度,与执政党及其政府履行上述三项基本职能的业绩密切相关:社会稳定、经济繁荣、人民生活富庶,则执政党受拥护,政权稳固;反之,则执政党丧失执政基础,政权不稳。至于现代政府如何执行以上三项基本职能,简单地说,有两个大的派别:市场和计划。经济学的奠基人亚当·斯密(Adam Smith)提出“看不见的手”的理论( Smith, 1776) ,是市场学派的基础:即除非市场失灵,政府应当尽可能少地直接干预经济,而把经济交由市场高效运作。第一次世界大战前后,德国为了尽快恢复经济、提升国力,开始国家经济计划,即由国家统一筹划资源利用,以期促进经济强劲发展,这是计划学派的滥觞。俄国“十月革命”后,把计划经济全盘引进,加以强化,甚至固化。新中国成立后,学习苏联,也用中央统一计划的方式管理国民经济。可能是由于苏联的关系,“计划”被西方冠以意识形态的帽子;其实,欧洲国家至今仍沿用一些计划的办法;亚洲的日

我国中央与地方政府间事权划分问题原因及建议

龙源期刊网 https://www.wendangku.net/doc/628324194.html, 我国中央与地方政府间事权划分:问题\原因及建议 作者：张欣王卫昆 来源：《时代经贸》2011年第05期 【摘要】政府间财力与事权的匹配是财税体制改革的重点之一，而事权划分是完善财力与事权匹配的首要环节，事权有了比较清晰合理的界定之后，才能明确界定政府间的财权和支出责任，规范转移支付制度，实现整个财政体制的正常运转。本文通过研究目前我国政府间事权划分现状和问题，分析我国事权混乱的原因，并对如何合理划分中央与地方政府间事权提出相关建议。 【关键词】财力事权匹配；事权划分 建立健全我国政府间财力与事权匹配体制是社会主义市场经济发展的必然要求，也是社会主义民主宪政建设和中国社会转型的必然要求，而且还是我国统一性与多样性相结合的原则要求。党的十七届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，从全局和战略的高度，对“十二五”时期加快财税体制改革提出了明确要求。“十二五”时期将是中国建立完善的市场经济体制的关键时期，而财税改革在这一过程中将扮演非常重要的角色，财税体制改革重点之一就是各级政府事权与财力的匹配。而实现政府间财力与事权匹配的第一个环节就是要把事权合理化、清晰化，事权有了相对合理，清晰的界定之后，其他制度安排与之匹配在一起，内在衔接，统筹协调，才可以实现整个体制的正常运转。而我国目前财税体制中仍存在事权划分不清、财力与事权不相匹配等问题，导致基层财政困难、地区间基本公共产品提供的较大差异等一系列问题的出现。如何合理地划分中央与地方政府间的事权，健全财力与事权相匹配的财税体制，规范政府间的责任划分与支出分配，是一个重大的现实挑战。 一、中央与地方事权划分现状及问题 目前我国中央与地方政府间事权划分基本沿用1994年分税制改革时的划分办法，国务院在《关于实行分税制财政管理体制的决定》中对中央与地方的事权进行了原则上、粗线条的划分： 表1-1 现行中央地方财政支出划分 以上中央与地方事权的划分是在市场经济确立初期形成的，总体上来说具有一定的规范性，但是仍然存在一些问题：中央和地方政府职责交叉重叠，支出责任重点不明确，除了少数事权如外交、国防等主要属于中央政府外，各级政府的职责并没有明显区别，高度重叠交叉，地方政府拥有的事权几乎全是中央政府事权的延伸或细化。

关于我国中央与地方财权事权问题的思考

关于我国中央与地方财权事权问题的思考 在当前经济增速存在减速压力，特别是面临结构调整和转型升级的艰难时期，财政收入增速放缓开始触动大家的神经，地方政府财权事权不匹配的问题再次成为舆论热点。我国地方政府财权事权不匹配状况到底如何？实现财权事权匹配的程序应该是什么？具体的政策建议有哪些？ 一、我国地方政府财权事权不匹配状况 目前，我国财政体制是五级财政，分别是中央级财政、省级财政、市级财政、县级财政和乡镇级财政。正在推进的“乡财县管”改革和“省直管县”改革都是旨在减少政府间财政级次，提高财政运行效率。由于省及省以下财政缺乏详细的分配数据，本文主要分析中央级财政和地方级财政（包括省、市、县、乡镇）在公共财政领域的财权事权实际分配情况。 中央级、地方级财政的实际事权可以通过其公共财政支出分别得以体现。财权的实际分配情况则相对复杂。地方级财政的实际财权应该是其能够自主支配的财政收入，反映在我国的财政体制中，主要包括地方本级收入、税收返还、均衡性转移支付、定额补助等。虽然其他类型的中央对地方转移支付项目也增加了地方财力，但这些项目要么规定了使用用途，要么要求提供配套资金，这就使得地方政府并没有能够自主支配这些转移支付资金，因此不能计入到地方政府财权中。相应地，中央级财政的实际财权就是中央公共财政收入减去税收返还、均衡性转移支付、定额补助后的余额。根据这种划分标准，笔者整理了我国1997-2012年中央级、地方级财权事权实际分配情况。

图1：1997-2012年我国中央、地方财权事权分配状况 图1中可以看出，分税制改革以来我国中央、地方政府的财权事权不匹配现象日益严重，突出的表现是中央政府的事权比重逐年下降，同时地方政府的财权比重也在逐年下降。截至2012年，地方政府负担的事权责任高达85%，而相应获得的财权仅有62%；中央政府获得的财权为38%，但直接承担的事权责任仅为15%。从财权事权的错配可以看出，很大比重的财政支出决策是由中央政府做出，而由地方政府去具体执行，中央政府通过专项形式的转移支付提供财力支持。 中央、地方财权事权错配现象产生的原因主要有：（1）地方税种大都缺乏增长性，中央对地方转移支付的财力补充性质不足，导致地方财权日益缩小。在目前的分税制体系下，与经济发展密切相关的增长性强的税种大都属于中央税或者中央占较大比例的共享税，如消费税全部归中央，进口环节增值税、消费税全部归中央，国内增值税75%归中央，企业所得税、个人所得税60%归中央。地方税种只有营业税的增长性能较强，但随着“营改增”试点范围的扩大，地方财权将受到进一步的挑战。此外，中央政府通过规范、透明的无条件转移

财力 与事权相匹配

◆分税制改革存在的财政权力和事权不对称，已导致一些地方政府入不敷出。 ◆由于“财权上移、事权下移”，以至于“中央“请客”，地方“埋单”。 ◆完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力。“财力与事权相匹配”，理当成为分税制创新的核心理念。 刘效仁 据《中国经济周刊》披露，一份由国家发改委宏观研究院经济所牵头，涉及中央与地方财政分配体制改革的课题方案正在形成。如何重新分税，事关中国经济社会和谐可持续发展的大计。（6月29日《中国经济周刊》） 笔者以为，“财力与事权相匹配”应当成为分税制调整创新的基石。 从国务院做出决定自1994年1月1日起对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制，至今已经15年。当初“分税”的目的旨在“增强中央的宏观调控能力，促进社会主义市场经济体制的建立和国民经济持续、快速、健康发展”。在此之前，以放权让利为特征的财政“分灶吃饭”体制，推行到1993年时，中央财政收入占全国财政收入的比重，已经下降至不足30％的水平。实行分税制可谓立竿见影，至2 007年度，全国财政收入已超过5．1万亿元，中央财政总收入完成28432亿元，比年初预算超收4011亿元。以此计算，中央财政收入占全国财政收入的55.749%。（1月9日新华网） 事实上，1994年以来，中央与地方的财政分配关系一直处于变动之中。例如从1 997年1月1日起，将证券交易的印花税由原来中央与地方各分享50%，经多次调整到现在中央占97%，地方占3%。当然，随着中央财力大幅增长，国家宏观调控能力显著增强，以四川汶川大地震为例，截至28日，中央财政投入抗震救灾资金达到496．1 1亿元，地方财政投入51．05亿元。 同时，中央财政今年先安排700亿元，建立灾后恢复重建基金，明后年继续作相应安排。如此强大的救援，对于抗灾和重建，都将发挥难以估量的作用。 但也应看到，分税制改革存在的财政权力和事权不对称，已导致一些地方政府入不敷出。2006年，中央与地方财政收入的比重为52.8%：47.2%，而财政支出的比重则为24.7%：75.3%。据国务院发展研究中心调查，农村的义务教育经费中央只负担2%，省地两级负担11%，县级负担9%，78%的经费要由乡镇这一级来负担，最后实际上就是由农民负担。由于“财权上移、事权下移”，以至于“中央“请客”，地方“埋单”。（2005年第3期《决策》）

中央与地方事权财权

中央与地方事权财权 各级政府之间公共服务供给责权划分不合理,财力与事权严重失衡,势必会造成政府承担的社会发展责任与其所拥有的财政资源不对称的局面,从而对城乡基本公共服务供给均等化产生制约。 (一)城乡基本公共服务供给主体不明确——中央政府与地方政府之间事权的错位 一般而言,政府事权就是通过法律授予的,政府管理国家事务的权力,是对行政权的细化和分类,政府事权是管理相应事务的责任。[6]公共服务的多层次性要求在中央和地方政府间合理划分事权,不同层级的政府共同参与公共服务供给。政府间事权的划分,实质上是各级国家政权机构横向与纵向之间对于提供公共服务的责任和权力的配置,其前提和基础是责任的分工,权力则是履行责任的必要条件和工具。[7](P113)我国拥有世界上层级最多的政府体系,即中央、省、市、县和乡共五级政府,决定了政府事权及其配置的复杂性。我国宪法仅对中央和地方政府职责范围作出了原则上规定,并没有通过立法对各级政府的事权进行明确划分,事权配置缺乏制度规范。除少数事权,如外交、国防等专属中央政府外,地方政府拥有的事权与中央政府之间没有明显区别,往往造成应属于上级政府的事权层层下移,中央政府与地方府事权错位、地方政府之间事权也相互错位。 一是中央与地方政府之间事权范围的配置存在随意性。在垂直体制下,一些上级的法定事权往往成为下级的当然事权,收缩性较大。我国中央与地方政府之间在公共服务供给责任的确认和分担标准等方面,缺乏明确有效的分担机制。含糊不清的支出大多被分配给下级政府,明确归属中央或省级地方政府的事权,在实际执行中却发生了错位。如基础教育、基本医疗等都属于全国性公共服务,应当由中央政府提供,但实际供给责任却由县乡政府以及村委会承担。 二是省以下各级政府事权配置不统一、不规范,省与市县政府间事权错位。省级政府集中了较多的基础建设和经济建设支出份额,但对农村公共服务供给则主要由县乡政府负担,如基础教育、公共卫生过多由县乡政府承担,主要的社会保障由市县两级政府支出。[8](P25)国道建设与维修、基础科学研究也大多由地方政府承担。 (二)城乡基本公共服务供给总量不平等———中央政府与地方政府之间财力的上移 财力是中央与地方政府关系中最重要的中枢,是“指一级政府可支配的财政收入,包括自筹的和上级转移的”[9]。财力的界定应以事权为依据,并赋予不同层级政府一定的财权,即获得收入的权力。政府获得收入的来源包括税收收入、财产收益、规费收入以及接受上级政府的转移支付等。其中,税收是政府的主要收入来源,也是提供公共服务的基础。 我国现行的财权配置是在1994年分税制以后形成的,并在形式上对各级政府的财权进行了明确的划分界限。但对于工业基础薄弱的农村地区,即使拥有与事权相匹配的财权,由于税源单薄,政府也无法组织到与事权相匹配的财力,使县乡财力薄弱,难以有效保障日益增长的农村公共服务需求。我国现阶段各级政府之间的财力安排有以下特点: 一是财力越来越多地集中在上级政府尤其是中央财政。如果仅仅由于事权配置不合理,

事权划分“三原则”

“十八大”落幕，几乎留在所有财政人心里的一件事，就是“我们要对新政策有一个交代”。 那么如何“交代”？用一句比较官方的话来说，我们需要“发现‘十八大’之后版本的财政政策”。用一句在“宫斗”剧中常见的话来说，我们需要“揣测圣意”。实际上就是要让我们的财政政策与主政者的政治主张相匹配，让财与政拧成一股绳。其实很多前辈已经在工作中为我们推测了接下来财政该向哪些方向去走。应该说，在最近的几年里，财政的工作是由“如何管钱”这一纯基础技术性研究，开始向财政工作的价值观和效率等一系列“高端”思维方式的转变。 下一步改革的方向是什么？楼继伟部长在2012年“中国财政体制改革研讨会”上曾表示，他认为应当向现代国家的方向走，根据外部性原则、信息处理的复杂性和激励相容三个标准，合理进行中央地方间的职能和财力分配，像常规的大国那样，把国家应该管理的事务管起来，从而大量减少相应的专项转移支付。在过去专项转移支付所对应的事务中，有一部分是国家应该管理的，却通过专项补助让地方去管理。中央把应当管理的事务管起来，把履行职能的公务员、机构及其财政支出全部承担起来，相应的转移支付就没有必要了。 我们就以这三个标准为基础，从地方财政实际运行的角度对我们的财政政策进行一些“展望”。我们将每一部分都分为“经济学解释”和“地方财政解释”两方面。 外部性原则 经济学解释：外部性是指某个经济实体的行为使他人受益（正外部性）或受损（负外部效应），却不会因之得到补偿或付出代价。由于外部性的存在，社会收益或成本大大高于行为者的个体收益或成本。单靠市场中的自愿交易，经济的外部性无法被内在化。只有站在单个人之上国家出面干预时，经济的外部性才可能被内在化。 地方财政声音：假如一项活动的外部性只是一个地方得益，或者一个地方受损，这个事情就交给这个地方来管理，如果其外部性是跨区域的，应该在更高的区域级别上管理。这是楼部长的分析。 如果这项政策能够落地，我们认为，首要解决的可能就是我们常说的“流域分歧”。比如三江源综合治理项目，这是一个跨流域的项目，但水是流动的，我们常会发现下游水质低于上游，那么越往下游，地方财政就要掏越多的钱来治理水利。好在我们现在的财政也都是东富西贫，正好和我国地势西高东低相匹配，地方财政只能说是颇有微词，但还没有怨言。还有《新理财》杂志曾经做过的一期关于环首都经济圈的报道里就提到，河北省其实为了保证首都的水源和不至于被风沙淹没，是做出了经济上的许多牺牲的，却似乎没有得到受益方足够多的补偿。 如果把话说全，楼部长所说的外部性原则应该叫“内化外部性原则”。即削弱这种跨区域项目中各地方政府互相争利而最终使得项目沦为次要条件的怪现象。方向是正确的，但我们要说的是，从某些地方财政的现状来说是存在困难的。譬如西部的一些地区的财政收入主要来源就是这些专项资金。之前来了10块钱要求做10块钱的专项，但现实情况可能只做了8块钱专项，倘若以后不让做事了，那剩下的2块钱也就自然消失了，他们是否愿意？ 我们现在有一种潜规则，就是很多地方财政不是靠着一般性转移支付活着的，而是靠着专项资金，和专项转移支付活着。跨区域项目由中央财政直接负担，干活的还是当地人，所以它的寻租空间就变小了。那么如何避免资金滥用？不要说做好预算再按照预算严格执行，我们的预算从来就没有严格执行过。比起“谁掏钱”，我们还是比较关注“怎么管钱”。 信息处理的复杂性原则 经济学解释：信息经济学认为，信息不对称造成了市场交易双方的利益失衡，影响社会的公平、公正的原则以及市场配置资源的效率。常常会导致经济学上的道德风险问题，譬如人们“偷懒”，“搭便车”和机会主义行为；还可能导致逆向选择（adverse selection），譬

财政制度改革对中央与地方权力结构的影响

财政制度改革对中央与地方权力结构的影响 ——以财权和事权为视角 汤火箭/谭博文 2013-03-20 14:45:31 来源：《宏观经济研究》(京)2012年9期 【内容提要】财权与事权的分配关系是中央与地方权力结构产生变化的重要内容。当前我国财政体制下，中央与地方财权和事权不匹配，出现了中央与地方事权与支出责任不清晰、地方财权和事权不对称、政治集权与经济分权的矛盾等现实问题。这些问题主要由事权的法律规定不明确、财权的过度集中、中央的权威性思考、晋升激励制度等原因所造成，建议合理划分事权与财权、公开事权和财权划分、转变政府之间交流方式以及转变地方政府责任方向，以期实现财权和事权的匹配和中央与地方权力结构的均衡。 【关键词】财政制度/权力结构/中央与地方 2012年我国在《政府工作报告》中提出：“要推进财税体制改革，理顺中央与地方及地方各级政府间财政分配关系，更好地调动中央和地方两个积极性”，而中央与地方的权力结构关系中最为重要的是财权与事权的关系。自1994年分税制改革以来，我国一直坚

持“财权与事权相匹配”原则，努力让各级政府通过拥有“财权”去履行相应政府职能(事权)。然而在财权方面，由于分税制改革的不足，主要关注中央与省级财政之间收入与支出的关系，对省级以下财政体制的改革却未作出明确规定，进而使得财权不断向中央和省级政府上移；而在事权方面，由于缺乏明确的事权划分标准，在科层制官僚管理体制下，政府的基本事权不断下移。因此，我国中央与地方财政收支长期处于不均衡状态，并且缺口不断扩大。根据国家财政收入与支出相关数据显示，尽管分税制使中央政府财政收支差额呈正向递增，然而地方政府财政收支的缺口却以更快速度扩大。中央政府本级财政正的收支差额不足以弥补地方政府本级财政负的差额，并且呈扩大趋势。若中央将所有正的盈余都转移给地方，1994年地方政府有574.52亿元的资金缺口，而在2002年缺口扩大到3149.51亿元，2003年也达到2934.70亿元。①面对如此巨大的财政缺口，地方政府只能选择举债或者增加税费收入，由此造成当前地方土地财政愈演愈烈、房地产价格政策屡屡失效、地方债务危机不断扩大、收入分配矛盾不断激化等现实问题。 为真正厘清中央与地方的财政与事权关系，分析我国财权与事权失衡的制度成因，本文将系统梳理自新中国成立以来财权与事权制度变迁的历史进程，明确中央与地方事权与财权的范围和内容，在此基础上对财权与事权失衡原因做深入分析，探寻中央与地方政府权力结构在财政制度变革过程中的动态变化，并对真正实现国家“财权与事权相匹配”提出相应制度建议。 一、中央与地方的权力结构：财权和事权

从中美财权与事权的划分看财权与事权相统一的问题

从中美的财权与事权划分看财权与事权 相统一的问题 国际政治系郭柱成学号：20094209 摘要：自1994年我国实行分税制改革以来，伴随着财权的上收与事权的下移，地方政府特别是县乡政府财政困难的问题日趋明显。在此基础上，一部分人认为造成县乡政府财政困难的根本原因在于财权与事权的不统一，抑或认为其是由半截子分税制所引发的，但笔者认为，财权与事权的不完全统一是一般国家体现国家能力的普遍做法，所谓的半截子分税制也只是县乡政府财政困难的表面原因，在省级以下完善分税制事实上在很大程度上对于困难的县乡财政而言也只是画饼充饥，试图通过构建三级政府来实现“扁平化”的目标再同时硬搬西方的模式更是一种削足适履的行为。 关键词：美国政府事权与财权划分；财权与事权相统一；“扁平化”；转移支付；分税制；美国政府事权与财权划分 一、美国各级政府的事权划分 1、事权划分。所谓多级政府间的事权划分，就是指把各种公共权力及政府职责在一国的各级政府之间进行分配，从而确定不同类型公共权力政府职责的管辖主体。政府间事权的划分受政治、经济、历史、文化背景、人口结构、地理状况等各种因素的影响。政府间事权划分的前提首先在于明确政府职能范围，只有在政府职能范围明晰、合理的条件下，政府事权划分的科学性和合理性才能得到保证。美国是一个典型的联邦制国家，各级政府独立性很强。在定位政府职能时将效率与公平摆到同等重要的位置上，政府既强调对经济的干预，也重视对收入分配结果的调节，反映在财政上则表现为这些国家一方面通过大规模减税刺激经

济增长，另一方面又通过大量福利性支出增加居民保障。 2、美国政府在事权划分方面遵循的原则。一是受益原则。受益原则要求各级政府事权范围的界定应当依据公共产品的受益范围来确定。二是效率原则。即根据效率高低来确定一项公共产品应由哪一级政府提供，这实际上也是就近、便利原则的体现。美国就是一个典型的以地方分权为基本特征的国家。地方政府在大多数公共产品领域具有相当突出的优势。三是财权事权对称原则。所谓事权与财权的对称性是指某一级政府在承担一定事权的同时应当具备充足的财权作为保障，与此对应，各级政府间财权的划分也应当以事权的划分为基础，以保证各级政府事权能够得到落实。四是多样性原则。在财政联邦主义下，财政制度应当允许不同地方根据自己的情况和偏好采取差异化的事权划分模式。五是法制化原则。从世界有关国家的经验看，不论是联邦制国家还是单一制国家、发达国家还是发展中国家，政府间责权利关系都是建立在宪法或相关法律基础上的，各级政府事权大小及其事权的履行都有宪法或其他法律依据，即使政府之间共有事权也有法律形式加以明确分工。这些原则决定了美国的税权划分和财权划分的基础。 3、美国事权划分的政治基础和经济基础。（1）、政治基础：从纵向的政治关系来看，美国是一个联邦制国家，一个中央政府（联邦），51个州政府。各州都是相对独立的政治实体，在51个州之下还有8万多个地方政府，如郡（县）、市（镇、村）等。按我们的习惯思维去认识，美国应该有4“级”政府，即联邦、州、郡（县）、市（镇、村）等。各“级”政府只是事权范围、管辖地域的不同，而没有“上下级”关系，其各自的权力都是通过宪法等法律规定的，各“级”政府只需向本辖区的选民负责，而无需向“上级”政府负责。就横向的政治关系来说，美国实行的是立法、行政和司法“三权分立”的制度。在联邦一级，行政部门行使行政权力，最高职位是总统，立法权属于参、众两院组成的国会；司法权属于联邦最高法院，国会、总统和最高法院之间是相互制约、相互监督的关系。各州和联邦一样，拥有立法、行政和司法

财权与事权

公共物品所引起的 ?政府与市场的博弈 ?政府与政府间事权划分?政府间财权划分 ?政府间财权与事权匹配问题

公共物品的概念 公共物品是指公共使用或消费的物品。公共物品是可以供社会成员共同享用的物品，严格意义上的公共物品具有非竞争性和非排他性。所谓非竞争性，是指某人对公共物品 的消费并不会影响别人同时消费该产品及其从中获得的效用，即在给定的生产水平下，为另一个消费者提供这一物品所带来的边际成本为零。所谓非排他性，是指某人在消费一种公共物品时，不能排除其他人消费这一物品（不论他们是否付费），或者排除的成本很高。通常不具备排他性或(和)竞争性,一旦生产出来就不可能把某些人排除在外的商品称为(纯)公共物品。所谓商品的排他性是指商品的生产者或者购买者可以很容易地把他人排斥在获得该商品带来的利益之外；商品的竞争性是指消费商品的数量与生产这一数量的成本有关。

分类 （1）纯公共物品：具有完全的非竞争性和非排他性，如国防和灯塔等，通常采用免费提供的方式。在 现实生活中并不多见。 （2）准公共物品：具有有限的非竞争性和局部的排他性。即超过一定的临界点，非竞争性和非排他 性就会消失，拥挤就会出现。准公共物品可以分 为两类：纽约公共图书馆 a.公益物品。博物馆 如义务教育、公共图书馆、博物馆、公园等 b 公共事业物品，也称自然垄断产品。如电信、 电力、自来水、管道、煤气等

黄佩华等(2003)通过对几个省份的实际调查，认为支出责任的过度分权化和地方预算内财力的不足造成了义务教育和公共卫生服务供给的严重不足。与此对应，地方政府又有着很强的融资能力，非预算性财政收入规模不断扩张，地方政府的收支格局有着“四大财政”之说(王美涵，2005)。那么不同的财政收入格局会对地方公共品供给产生什么影响呢?平新乔等(2005，2006)对此进行分析，认为由于财政激励的不同，预算内和预算外的财政支出结构有着明显的不同，预算外财力支撑起政府规模的膨胀，对于本地教育方面的需求敏感度则不如预算内。这反映出问题的关键在于:“地方政府该有的收入没有拿到，不该有的财政收入可能自己悄悄发展起来;该花的钱没花，不该花的钱却大笔花出去”(平新乔，2006)。近些年来，随着取消农业税等改革措施的推进、县乡财政困境进一步凸现和恶化，如何改善县乡财政状况以及地方公共品供给成为讨论的热点(如阎坤，2004)。

中央与地方涉水事权划分的现状问题与对策建议__完善水治理体制研究_课题组

水利发展研究2015· 8中央与地方涉水事权划分的现状问题与对策建议 《完善水治理体制研究》课题组 * （水利部发展研究中心，北京100038） 摘 要：理顺中央与地方涉水事权关系是水治理体系和治理能力现代化的关键。我国中央和地方 涉水事务管理机构众多，中央事权主要是全局性、流域性涉水事务的管理，地方事权主要是区域性涉水事务的管理。我国已经形成较为完整的中央与地方涉水事务管理体系，但还存在着部分事权不明晰、事权与支出责任不匹配、事权履行能力不足、中央与地方机构不协同等问题。应进一步明确管理权责、统筹平衡涉水事权和支出责任、完善法律法规、理顺各部门涉水事务关系、完善保障机制、制定权力清单和支出责任清单，建立与现代化水治理体系相适应的中央与地方涉水事权关系。 关键词：涉水事权；中央；地方；水治理体制doi ：10.13928/https://www.wendangku.net/doc/628324194.html,ki.wrdr.2015.08.005 中图分类号：TV213文献标识码：B 文章编号：1671-1408（2015）08-0016-04 收稿日期：2015-06-25 中央与地方涉水事权划分是水治理体制的重要组成部分。目前，按照分级管理的原则，我国已经形成了较为完整的中央与地方涉水事务管理体系，但也存在着部分事权划分不清晰、事权与支出责任不相适应等问题。按照党的十八届三中、四中全会精神和习近平总书记提出的研究完善水治理体制的要求，须进一步理顺中央与地方涉水事权关系，充分发挥中央和地方两个积极性，这是健全完善现代水治理体系的关键所在。 1中央与地方涉水事权划分现状 涉水事务一般可以分为规划、水工程建设与运 行管理、河湖管理、水资源管理、节约用水管理、水资源保护、防汛抗旱、农村水利与水土保持等方面。目前，我国现行相关法律法规、规章、规范性文件以及部门“三定”方案对涉水事权做出了规定，大部分涉水事权是较为明确的，为解决我国水问题提供了有力保障。1.1 中央与地方的涉水事务管理机构1.1.1 中央层面 水利部是国务院水行政主管部门，负责全国水资源的统一管理和监督工作；流域管理机构作为水利部的派出机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。国务院其他有关部门按照职责分工负责涉水相关事务，这些部门包括国家发展和改革委员会、财政部、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部、交通运输部、农业部、卫生和计划生育委员会、国家林业局、国家气象局、国务院南水北调工程建设委员会办公室、国务院三峡工程建设委员会办公室等。1.1.2 地方层面 地方水行政主管机构不尽相同。在省级层面，北京、上海、天津市和海南省实行了水务管理体制，统一管理城乡防洪、供水、排水、污水处理及回用等涉水事务；其他省级行政区与中央基本一致，由水利厅作为省级水行政主管部门。在市县级层面存在4种情况： 一是名称是水利 局，职责也是水利局职责；二是名称是水务局，职责也是水务局职责；三是名称是水务局，职责

中国古代中央地方事权与财权关系的形成和发展

中国古代中央地方事权与财权关系的形成和发展 从公元前21世纪大禹建国开始，中国逐步形成中央与地方的事权与财权关系。这一关系与国家体制紧紧联系在一起。夏商周时期，部落联盟组成的夏代国家雏形向周的分封制过渡，形成了松散型的分权关系；从秦到清，中央集权的国家体制从确立到逐步强化，形成了紧密型的事权与财权关系。 国家初起的夏王朝，其中央与地方事权与财权的关系是松散的。事权上，夏王朝把王权和神权结合起来实施统治，地方对中央的义务除应夏王之召参加盟会，参与重大军事行动和派员到中央王朝供职外，最主要的义务便是“朝贡”——向中央王朝缴纳一定数量的贡品，成为中央政府的财力。而地方则以部落酋长的名义取得部落成员劳动所得的剩余产品，用于本部落的行政、司法、治安、水利和军事需要。 到了商代，中央与地方的等级意识有了加强，建立了具有邦联性质的分封制。中央的事权除了在直接统治区内进行行政管理和以国家名义进行军事行动外，还具有对诸侯拥有权力的认可权。而地方各诸侯国则有向中央政府缴纳贡赋的义务，并与商王直接统治区内的农业、畜牧业、手工业的收入一起组成中央财政收入。地方的事权和财权则由诸侯自行协调和确定，商王并不干预。 进入周代，等级制度更加明确，实行封邦建国，形成天下、国、家三个等级，中央与地方的关系比之商代更为紧密。西周王朝为此建立了“内服”和“外服”的中央行政体制，“内服”指中央政府直接统治的王畿地区，“外服”就是地方即“王畿”以外的四方诸侯。 夏代是由早已存在的部落联合组成国家，商代中央对地方开始实行自上至下的认可，而到了周代则是中央政府给诸侯授土授民，并举行相应仪式。周代获得分封的地方诸侯一旦授权建国后，就有了牧民之权。其相应的义务是纳贡、朝觐和助征伐，而诸侯在自己的封域内不但有着完整的行政、治安、水利、军事的事权和向百姓征税的财权，并且也有将采邑分封给卿大夫的权力。 进入春秋时期，随着生产力的发展，地方诸侯国力大为增强，而中央政府由于“王畿”地域在不断的分封中日益缩小，财力也随之削弱，再加上后世继任的周王驾驭能力也不如开国之初。于是强大起来的地方诸侯无视中央政府的行政管理，纷纷发动战争，兼并弱小国家。东周进入了战国时期。 战国时期，各诸侯国为赢得战争都纷纷进行变革，首先变革土地税，废除助法，即也称作藉法的力役地租，开始征收实物税。公元前594年鲁国实行“初税亩”，不限土地占有量的多少，只以面积计取实物税。税制的这一变化促成土地制度从公有走向私有，“普天之下莫非王土”的井田制被逐步废除，随着税率的增加和土地面积的扩大，地方诸侯的财力也大为增强。与此同时，诸侯国兴修水利，发展农业生产的事权也随之确立和强化，形成了地方事权和财权的良性循环。

如何划分中央与地方财权

如何划分中央与地方财权 2014年03月12日18:31 8人参与0条评论 蒋洪全国政协委员（民革）、上海财经大学公共经济与管理学院教授。今年是其第七年履职。 2014年全国两会，凤凰网推出两会“亲历日记”栏目，邀请葛剑雄、迟福林、蒋洪、张凤阳四位政协委员，记录两会所见、所闻、所感，透过他们的视角，为网友呈现全国两会。 蒋洪日记（3.11） 财政更强调中央集中管理而非放权 今天主要谈下财税体制改革方面的内容，也就是中央政府与地方政府之间的财政关系。 以前一直提财权与事权相匹配，中央与地方之间到底怎么划分各自职责，现在改成了财力与支出责任相匹配，这一提法的改变也有一些年头了。实际上有两种基本的处理办法，一是哪些钱属于中央、哪些事属于中央或者属于地方，都清楚划出来，中央与地方之间的财务边界是清晰的，你的是你的，我的是我的。每一级政府都有自己的财权，也有自己的事，用自己的思路去处理自己的事情。 还有一种关系是钱全部是中央的，给地方的钱只是中央委托。从权力上来说，钱是中央的，委托地方去使用。这是一种集中的管理模式，前面一种是分散的管理模式。 财力与支出责任相匹配的提法更多倾向于集中管理模式，字面上看，外界好像听不出什么味道，但这意味着地方是没有财权的，所有的钱都是中央的，要办的事也是中央委托的。在中央与地方的关系上，比以往更加强调中央的集中管理，这是我的理解。

这种强调也体现在现有预算法的补充修订中，新增一条，大致意思是，中央与地方之间的财政权责如何划分，由国务院决定，决定权在中央。 虽然现在也在提倡简政放权，但隐隐约约包含着不放权。比如财政的职能范围本应收缩，但却在经营性领域做大做强国有企业。另外，在财政规模上也应该少收点，留出更多的资金给社会、个人、民营企业，让他们去自主的来安排这些事情。但是文件表述是要稳定财政规模，换句话说，一律不缩小，政府的财力规模不会收缩。 地方政府借债要满足两个条件：与中央划清界限，接受民众监督 另外的一个问题就是地方财政是否能借债。要回答这个问题，首先就要问地方政府要形成一个有效的、规范的融资功能，需要具备什么样的条件？必须具备两个基本条件，一是财务独立，必须能自己为自己负责，如果自己借钱指望其他人来帮他还，那就不会成为借债人；第二个条件，是否属于一个精神正常的、有正确判断力的人，如果一个人在财务上独立，但不是一个理性人，依然不能为债务负责，因为他不能做出理性参考。 在我看来，地方政府这两个条件一个都不符合，他的财务不是独立的，而是与中央连通，如果多了，中央可以拿走，如果少了，中央可以给予，财务是捆在一起的，就像父亲和一个没有独立收入的孩子一样。这时候不可能允许这个孩子去借钱，因为他如果借了钱，必然意味着父亲要替他还债。 在此基础上，如果地方政府与中央划分清楚，地方政府就一定是理性的政府吗？也不一定，因为政府可能是短期眼光，只考虑眼前的事，特别是在现在体制下，政府官员往往也只是在任期内负责，而债务是长远的。这就很容易造成在我的任期内尽管借钱，只要把事做了就成，以后还钱不是我的事。 所以，如果地方政府借钱，至少要满足两点，第一，中央与地方之间的财务边界划清楚；第二，地方政府受到当地民众的监督和制约，民众是对自己负责的，官员是临时的，因为当地民众一定会为自己的债务慎重考虑。 如何避免“一放就乱，一抓就死”？

合理界定省市县三级政府的事权、财权和财力

为了有助于省以下各级财政部门顺利推进省直管县财政管理体制改革工作，笔者对近几年全国部分省（市）实行省直管县财政管理体制的试点情况进行了研究，特提出省市县三级财政部门在改革中应采取的对策措施。 合理界定省市县三级政府的事权、财权和财力——进一步理顺省与市、省与县、市与县的财政关系。在理顺省与市的 关系上，主要应解决省如何带动县更好发展的问题。市要主动适应省的需要，按照省调整体制的要求，集中精力抓本级发展，同时履行好带动县发展的职能。同时积极协助省做好省管县的各项工作，认真完成省财政交办的事项。省对财政体制过渡期间的市级财政运转予以适当弥补，对区域性事务，省财政可作为单独事项对待，明确由市级财政牵头处理，配置必要的财权。在理顺省与县的关系上，省财政要克服行政级次的差别障碍，大力支持县级财政；将所有县（市）按照一定标准重新排队，因地制宜制定发展政策；逐步解决体制遗留问题，改善县（市）发展环境。县级财政要坚持自力更生为主、争取上级扶持为辅，努力解决自身困难；及时准确上报信息，争取省财政帮助解决突发问题。在理顺市与县的关系上，市级仍然是县级的行政领导机关，市级要继续加强对县级的领导和指导，特别是加大对县域经济发展的支持，放权要放彻底。市级财政要继续承担对县级财政的指导、支持和监督职责，除省财政直接对县进行财政预算管理、国库集中收付、各项转移支付及专项资金补助、贷款资金管理等外，市要加强对县的财政收入、财政支出、财政政策和制度以及综合性工作的管理，发挥市级财政在调查研究、决策、监督等方面的作用。县级财政要积极接受市级的领导和指导。 ——明确界定省以下各级政府财政支出责任。在原有各级政府支出责任划分的基础上，结合省管县财政体制改革，明确区域性公共管理事务的支出责任，做到财权与事权相一致，这是当前完善省以下财政体制要解决的首要问题，也是理顺省以下财政关系，调动各级政府积极性，促进经济发展的保证。省管县财政体制改革前，市财政有较大的资金调配权，对一些全市性的重点项目建设资金，如涉及多个县的卫生防疫、水利建设、环境保护等进行了一定的引导和支持。体制改革后，市承担区域性公共管理事务的积极性将受到影响。按照财权和事权相对应的原则，省对市、省对县的体制设计中应协调好市和县的责任分担工作，避免由于行政体制改革的不到位而出现一些支出责任缺位。因此，必须明确划分县（市）级、省辖市、省级政府之间的事权，比如民兵训练、优抚、计划生育、义务教育由中央和省级政府承担；城市地区居民公共事务管理、公共产品与服务的支出由地级市承担；县级政府机构正常运转、县（市）基础建设及公共产品与服务由县（市）级财政承担，跨县的区域性公共产品和服务的支出由省辖市和县级政府共同承担等。 ——科学合理地划分各级政府的收入范围。按照规范标准调整中央和地方税种划分，建议将营业税与城市维护建设税全部划归地方，个人所得税划归中央。地方政府也要按照中央对省之间的办法，打破旧体制下按企业经济成份、隶属关系、行业性质、企业规模划分收入的做法，主要以分税种作为财力分配的主要依据。同时，结合地方税制的实施，确立地方各级