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修改——推行省直管县财政体制利弊分析

推行省直管县财政体制利弊分析

摘要：随着区域经济的发展以及市、县经济差距的缩小，市县矛盾日益加剧，使得“市管县”财政体制不能调动县级政府发展经济的积极性，对县域经济的发展造成了体制上的障碍。近几年来，“省管县”财政体制改革的试点与实践迅速引起了社会各界与各级政府的普遍关注和积极重视。实施“省管县”财政体制会产生诸多正面效应，但也会产生一些负面影响，应该如何完善？因此，本文以浙江省“省管县”财政体制模式为例具体分析，探讨省管县财政体制的利弊，为省管县财政体制的完善提出配套的政策性建议。

关键词：省直管县；财政体制；利弊分析

Implementation of direct control of the financial system, the pros and cons of the county

Abstract: With the development of regional economic, as well as the economic gap of cities and counties is narrowing, the contradiction between cities and counties is growing, the "city governing counties" fiscal system can not able to mobilize county governments for economic development initiative, the county's economic development on the creation of an institutional obstacles. In recent years, "Provincial governing County," fiscal system reform and practice quickly caught the pilot community and the general concern of all levels of government, and active attention. Implementation of the "provincial governing counties," the fiscal system would have many positive effects, but it can also produce some negative effects, it should be how to improve? Therefore, this article in Zhejiang province, "provincial governing county" for example the concrete analysis of the financial system to explore the province, counties pros and cons of the fiscal system, but to save the financial system of counties supporting the improvement of the policy recommendations put forward.

Key words:provincial governing County; the fiscal system; Advantages and Disadvantages

一、引言

随着区域经济的发展以及市、县经济差距的缩小，市县矛盾日益加剧，使得“市管县”财政体制不能调动县级政府发展经济的积极性，对县域经济的发展造成了体制上的障碍。2006年中央1号文件《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》指出：有条件的地方可加快推进“省直管县”财政管理体制和“乡财县管乡用”财政管理方式的改革。这无疑是对地方政府“省管县”财政体制改革的一种肯定。

近几年来浙江、湖北、湖南、安徽、吉林、江西、海南等一些省纷纷试行由市管县改为省直管县，那么，实施“省管县”财政体制有哪些好处，实践中又存在哪些问题，如何进一步完善？这些问题的探讨对进一步完善“省管县”财政体制具有重大的理论指导意义和实践推动作用，对解决县乡财政困难具有重要的客观现实性。

因此，本文对省管县财政体制进行了系统概述，以浙江省“省管县”财政体制模式为例具体分析，探讨省管县财政体制的利弊，并针对当前省管县财政体制存在的缺陷，提出了一系列的政策性建议，不断促进我国财政体制的完善。

二、省管县财政体制概述

（一）“省管县”财政体制的涵义

所谓省管县财政体制是指，省市县行政管理关系由目前的“省—市—县”三级体制转变为“省—市、县”二级体制，对县的管理由现在的“省管市—市管县”模式变为由省替代市，即在省与县之间建立直接财政关系，在财政收支划分、专项拨款、预算资金调度、财政年终结算等方面，由省直接对县财政进行管理的财政体制。从目前各地试点实施情况来看，推行“省管县”财政体制的目的都是在行政区划不变的情况下，把部分权限下放给县，以缩短地方财政链条，简化地方财政层级，提高工作效率，降低行政成本，抓住机遇，加快发展，尽快形成一批经济活力强、发展速度快、综合素质高、带动作用大的县，不断壮大县域经济，

促进城乡经济和区域经济协调发展。

（二）“省管县”财政体制的基本模式

目前各地试行的“省管县”财政体制模式主要有两种模式:一种是注重财政体制突破的浙江模式，一种是重视行政体制突破的海南模式。

1．浙江模式

新中国成立以来，浙江省一直实行“省管县”财政体制，即浙江省级政府将财政体制和结算直接管到了县级政府，其大致的路径就是从经济管理切入，向县级政府下放经济管理权，强县扩权。

（1）省对县分税制财政体制

省管县财政体制核心即是县财省管，其管理主要依靠省对县分税制财政体制进行。1994年，浙江省为保证省有一定的调控能力，在确定分税制财政体制时，省对市、县财力增量集中了“两个20%”，即地方财政收入增收额的20%和税收返还增加额的20%，但对少数贫困县和海岛县适当照顾。

（2）“抓两头、带中间、分类指导”的政策

所谓抓两头，即抓经济发达县一头和欠发达县及贫困县一头。所谓带中间即指带动介于二者之间的少数较发达县，与发达市、县一样享受“两保两联”财政政策。所谓分类指导，即对发达和较发达县、欠发达和贫困县两类采取不同的工作方法和实行不同的财政政策，不搞“一刀切”。

（3）制度创新，实行财政增长综合分成的财政政策

浙江省先后制定了“亿元县上台阶”、“两保两挂”、“两保两联”、“三保三联(挂)”等政策，把地方增收、地方收益和地方官员奖金直接挂钩，鼓励地方着力培养财源，尽全力做大地方财政的蛋糕。

第一，对贫困县实行“两保两挂”财政政策。“两保”是约束：确保当年收支平衡和确保完成政府职责（初期为消化历年赤字）；“两挂”是激励：体制补助随地方收入增长的1：0.5比例增长，个人奖励为地方收入增长的5%。实行范围为丽水、衢州、舟山、金华4市及26个县共30个市、县。

第二，对发达县实行“两保两联”财政政策。“两保”不变；“两联”为按增收额，环比奖励发展资金（4%～4.5%），环比奖励个人（1%～0.5%）。

第三，对贫困县和发达县均整合归并为“两保一挂”财政政策。“两保”不变；一挂为省奖励与地方财政增收额挂钩。实行范围为除宁波地区外，杭州、温州、嘉兴、湖州、绍兴、台州6市及27个县共33个市、县。①

（4）实行以下放经济管理权为核心的强县扩权改革

1992年，浙江省对13个经济发展较快的县市进行扩权，扩大基本建设、技术改造和外商投资项目的审批权。1997年，浙江又在萧山、余杭试行部分地级市的经济管理权限。2002年，浙江进一步扩大和完善20个经济强县(市)的经济管理权限，将313项原本属于地级市的经济管理权限下放给这些县市。这些权限几乎涵盖了省、市两级政府经济管理权限的所有方面。2006年，又再次出台文件，开展扩大义乌市经济社会管理权限改革试点工作，决定除了规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等经济社会管理事项外，赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限。实践证明，实行“省管县”，激活了浙江县域经济的活力。

2．海南模式

海南模式是注重行政管理上的省管县，从1988年建省开始，海南省就没有实行市管县，海南省所有的县、县级市、地级市都是由省直接管理，是独立的经济单元，不存在地级市对县和县级市的行政管理问题，二者之间只有行政级别的差别而没有行政隶属关系。

（1）放权，增强县域经济发展活力

海南岛陆地面积3万多平方公里，人口有800多万，建省时由19个市县构成了省的框架。与内陆省级建制区相比，地域小，人口少，不存在省级管理幅度过宽和人口过多管不过来的问题。权力的下放，逐步增强了县级政府发展经济的自主性、积极性和创造性，增强了县域经济的发展活力，促进县域经济的发展。

随着省直管市县体制不断完善，海南县域经济发展实力明显增强，一批过去地方财政收入长年徘徊在1000万元至3000万元之间的贫困市县，现在多数进入了“亿元俱乐部”。

（2）开展各种培训

有效承接事权，将下放的权力用好，最根本的还在于市县的行政能力和素质。为将下放到权力用的更好，海南省有针对性地开展了干部培训，立志提高市县的

①苏明:《财政理论研究》,中国审计出版社,2001年版。

行政能力和素质。省政府首先统一针对全省各市县和省有关部门分管下放行政管理事项工作的主要领导和业务处室负责人举办培训班。随后，大部分市县和省直有关部门也迅速行动起来，组织下放行政管理事项的培训工作。

2008年7月，海南省委五届三次全会通过了《中共海南省委关于进一步完善省直管市县管理体制的意见》，对完善省直管市县管理体制，下放行政管理权限，赋予市县更大发展自主权、决策权，决定向市县下放197项行政管理事项，凡是属于直接影响行政管理相对人的行政审批和许可的事权基本下放到位，没有出现管理缺位或者不到位的情况，这表明取得了很好的效果。

浙江模式（财政意义上的省直管县）与海南模式（政府管理体制上的省直管县）都存在异曲同工之处，其坚持向县级政府放权的内涵是一致的，根本目的都是通过放权，增强县域经济的发展活力，都具有非常强烈的改革意识和创新精神。

三、“省管县”财政体制条件分析

实行“省管县”财政体制，对于减少地方管理层次，提高资金使用效益，加快县域经济发展都具有极为重要的意义，符合我国经济发展的客观要求，是改革的大势所趋。但省管县财政体制改革并不是万能的，能否取得实效，关键取决于以下三个因素：

（一）省级财政的宏观调控能力

一些经济水平比较落后的县还没有形成适合本地区经济发展的支柱产业和主体财源，仅靠弱势的农村经济和县域工业经济来支撑。实行省管县财政体制改革后，要加大省级财力对经济欠发达地区的转移支付力度，重点帮助财政薄弱地区缓解财政困难。因此，省级财政需要有一定的财力来解决县级财政困难或支持县域经济的发展。否则，只是管理形式上的不同，换汤不换药，与“市管县”财政体制并无实质区别，最终也将不利于县域经济的发展。②

（二）县级财政自身经济情况

省管县财政体制模式不是万能的，各县级需根据自身发展情况，具体问题具②贾康、白景明:“县乡财政解困与财政体制创新”，经济研究，2002(9)：3-9

体分析，因地制宜，不搞“一刀切”，努力寻找符合自身发展的体制模式。同时，省管县后，县级作为一个相对独立的经济区域赋予了更大的发展自主权，但自主权并不代表发展能力，自主权的扩大并不意味着发展能力的增强，各县级需量力而行。浙江和海南等地正是因地制宜，具体情况具体分析，才取得了良好的效果。

（三）市级财政实力

市级财政实力的强弱是决定实行“省管县”还是“市管县”的重要标准。如果市级财政实力比较雄厚，那么可以推行省管县财政体制；若市级财政实力本身就比较薄弱，一味跟风实行“省管县”财政体制，将不利于省、市、县的长远发展，相反，实行市管县财政体制会更好。

四、“省管县”财政体制优势分析

（一）省管县财政体制对县域经济的影响

实行省管县实质上是对公共行政权力和社会资源的重新分配，它一方面让县级财政拥有更多的财政资源；另一方面通过激励手段，使县级政府有更强的动机和更多的财力来促进本县域的经济发展。浙江省县域经济全面发展，与该财政体制密切相关，通过浙江模式省管县财政体制改革，可以看出其对县域经济的影响主要表现在以下几方面：

1．增加县级财力，缓解县级财政困难

在我国的一些省份，由于财政积累能力较弱，经济发展水平相对落后，而且县域之间的经济发展水平很不平衡，县级的财政收支矛盾非常突出，财政十分困难。实行省管县财政体制改革后，省对县将实行项目直达，省里的转移支付资金、专项补助资金将直接分配和下达到县，减少了资金调拨环节，减少了资金在途时间，从而使得县财政在预算资金调度上有更大的回旋余地。这样，能避免地级市集中县级财力的“市刮县”问题发生, 使得县级能够获取更多的项目资金支持、财力支持。此外，“省管县”财政体制的一个核心思想就是“留利于县”，县级财政的留成比例也将大大增加，将会有更多的财力来发展经济，有利于缓解县级财政困难。

2．缓解资金调度压力，确保工资正常发放

实行省直管体制后，省政府采取一系列措施，确保干部职工的工资能够按时兑现。一是省财政统一控制资金调度，资金直接通过省国库集中收付中心拨付到县，加快了资金周转速度。二是省财政将严格审查县级预算，促进县财政科学合理地安排预算，对擅自变更预算，导致干部职工工资不能按时发放的，将采取扣减转移支付资金的办法予以惩罚。三是加强税收征管，税收收入越多，地方财政留用越多。四是建立激励机制，对通过自身努力保证了收入目标任务完成和工资正常发放的县，省将予以奖励。这一系列措施，解决了因收入的季节性和不稳定入库造成的资金调度困难，保证县财政预算的正常执行，从而确保县干部以及职工的工资及时发放和社会保障等重点支出资金及时拨付到位。

3．扩权强县，推动县域民营经济的发展

实行省管县财政体制改革，赋予了县域单位更多的财政决策权，能使县域经济发展的自主性增强。随着县级财政权力的加大，财政部门可以积极运用自身的优势，发挥自身的职能，优化县级财政支出结构，从而大大增强县级政府为县域民营经济发展提供公共产品和公共服务的能力，这增加了县域发展自主权，全面提升了县级财政实力, 可以使县级财政集中更多的财力来发展县域经济。此外，县域在地方经济发展、计划项目、招商引资和财政税收等方面有了更大的自主选择权，使得县域单位引导本县域内民营企业发展的积极性大大增加，使得县级政府更加注重其在民营经济发展中的服务职能的发挥，有利于促进县域的民营经济发展。③

(二)省管县财政体制对省市级政府的影响

1．有利于提高财政管理效率，降低行政成本

省管县财政体制实质上就是实行扁平化管理，省级政府直接跳过市级这一层次，在管理层次上直接对县，可有效地避免管理效率的递减，防止财政资金被地市级截留、挤占和挪用，增强省级财政的调控能力，提高财政资金的利用效率和周转速度。此外，由于省管县财政体制减少了中间环节，从而减少了信息传送链条，如省下发文件和县项目申报等方面，省与县之间信息直达，不存在市级这一中间环节转报等问题，使得信息传递速度加快，有利于减少财政开支，降低行政成本。

③孙开、彭健:《财政管理体制创新研究》，社会科学出版社，2004年版。

2．加强了财政管理，充分合理利用资金

财政省直管县后，省财政厅将根据财政部统一规定的预算收支科目，明确各县的收入入库口径，统一全省标准，可以真实反映各地的收入水平。省、县之间信息直达，使得省财政在通盘研究全省对县级转移支付等补助扶持政策时，能更科学合理、多寡适度，把扶持发展补助资金项目投向绩效较高的县，把保吃饭、兜底类的资金真正安排在有实际困难的县，切实发挥好财政分配机制的导向作用，将省级财政资金用在刀刃上，发挥最大的功效。

3.改变了市级的理财思路

实行“省管县”财政体制以后，截断了市级财政通过截留、侵占、吸取县级财政资金的路径。市级财政被迫在维护其既得利益的基础上，逐步将主要精力转移到发展经济、培植市本级财源和新的经济增长点上，充分调动了市级发展经济的积极性，确保财政收入的稳定增长。由过去靠集中县级财力来维持市级政府工作，转变为市级政府要靠发展本级经济来增加财力的发展思路，有利于促进市级经济的持续健康发展。

五、“省管县”财政体制缺陷分析

（一）省管县财政体制是对省级政府管理的挑战

目前我国省级政府管理在许多方面与“省管县”体制的要求是背道而驰的，这势必会影响到“省管县”的推行和实施。推行“省管县”财政所带来的新变化对目前的省级政府管理将提出以下几个方面的挑战：

1．财政管理体制与行政管理体制相脱节

从“强县扩权”到省直管县，是一个逐步深化的改革过程，这项改革的第一步，是在财政上实行省级直接对县的管理体制，即将财政收支、结算等由省直接分配下达到县市。④显然，在财政上实行省级直接对县的管理体制，必将要求行政管理体制与之相匹配。然而，目前地方行政框架是省管市、市管县，若财政实行省管县后，无形中从财政上越过市级，使其对县没有了财政管理权，这必然会

④徐竹青:“省管县建制模式研究—以浙江为例”,《中共浙江省委党校学报》,2004年第6期：94-99。

导致体制内部运转不协调，甚至会产生矛盾和冲突。作为与行政权匹配的财政权的架空，无疑也会直接影响到行政管理权的实施。

2．管理幅度的扩大，增加了省级财政的压力

省管县财政体制遇到的最大的障碍就是省政府的管理幅度和管理难度加大的问题。推行省直管县，财政上越过市级，那么在行政上市对所属县的困难和问题基本上也就不会过问，也很少会关心并尽力帮助解决，这不利于同时调动市级的积极性来帮助解决县的实际困难和问题，致使县的困难和问题都集中到省里，省级压力较大，从而在强化对县级行政的直管上很可能力不从心，最终导致地级市和省级行政对县级行政的监督和约束力都被削弱。

（二）对省级城市的不利影响

第一，制约了区域性中心城市的发展。地级市作为区域中心城市,在发挥其对周边地区的集聚与辐射作用的同时，其自身的发展也离不开周边腹地资源、产业、市场等方面的有效支撑。“省管县”将打破“市管县”形成的以中心城市为核心, 以市域为腹地的城镇体系格局，这使得中心城市的建设集中不到所需要的财力，不利于地级市自身的发展，不利于城乡交通、通讯等基础设施的统一规划和建设，影响区域发展格局的优化。

第二，可能对走向成熟的省域城镇体系造成不利影响。省管县(市)财政体制由于在事权、财权等方面增加了县域发展的自主权, 必将使县域的发展加快，并直接表现为规模扩大、功能优化、实力增强，进而提升其在省域城镇体系中的地位。实行省管县(市)财政体制所带来的县域扩张，将有可能干扰发育过程中的省域城镇体系的合理性。

（三）削弱县域经济的发展

第一，抑制市级帮扶县级发展的积极性。浙江模式财政体制上实行省直管县，使得市级财政与县级财政的关系变成了平等关系，形成了良机有利益的事项相互争夺。受利益驱动的影响，使市级中心城市在统筹县域经济与社会协调发展中的作用大打折扣，市在区域经济规划布局、项目建设、资金和政策扶持上往往偏重于本级，难以合理有效地调配和利用区域内的资源和财力共同促进区域经济的协调快速发展，体制的变化会减弱市级帮扶县发展的积极性。

第二，可能造成县域开发的无序进行。“省管县”释放了县级行政权力，其

实质是扩权强县的改革，所导致的直接结果就是地级市政府对县级行政监督和约束力度的削弱。县域发展的自主权加大，各县由于受“县与市平级”思想的影响可能会出现“开发热”现象，从而导致各县(市)之间盲目攀比、重复建设和无序开发，这不仅会导致大量耕地流失，而且会严重削弱财政资金的使用效益[13]。

第三，县乡财政收支矛盾仍然突出，短期内会增加县级行政成本。省管县财政体制在一定程度上缓和了县乡财政的困难，但由于种种原因，县乡财政收支矛盾仍然突出。此外，推行省直管县财政体制改革，并未改变县级的行政隶属关系，在行政管理上仍然是省—市—县关系，其行政成本并没有降低。相反，随着省县财政业务联系不断的密切，其费用支出也不断增加，行政成本反而增加，给县级财政也造成了一定的压力。

六、完善“省管县”财政体制政策性建议

随着省管县财政体制的不断实施和深化，当中的问题也不断暴露，相对于“市管县”财政体制也产生了许多新的矛盾。如何有效的解决这些问题和矛盾，将关系到省管县财政体制的不断推进的进展速度和效果。因此，本文针对上述存在的种种弊端，提出了相对应的政策性建议，以期能不断完善省管县财政体制，促进经济的发展。

（一）实施“省管县”财政体制的基础性改革

1．推进行政体制的“扁平化”，构建“三级政府”

“省管县”后，财政体制变成了中央、省、县三级模式，实现了财政分权，最后必然要求在行政上分权。浙江模式在财政上实行了分权制，但在行政上分权还存在欠缺。因此，我们应积极通过财政体制的“扁平化”带动行政体制的“扁平化”，逐步取消地级市的行政和管理层级，把本应该属于县级政府的职权下放回归到县级政府，放权强县，推动行政上的扁平化管理。⑤同时还要进实行“精兵简政，裁撤冗员”，达到“既拆庙又减和尚”的境界，以减轻财政负担，缓解县乡财政收支压力。

2．调整政府管辖范围和数量

⑤贾康:《地方财政问题研究》,经济科学出版社,2004年8月版。

实行“省管县”会增加省级政府的管理幅度和数量，加重了省政府的工作负担，并降低了行政效率，容易出现管理疏漏，对省级财政的调控能力提出了严峻挑战。省级财政要不断增强综合调控能力，对省级行政区进行规划调整，降低管理层次，适当减少管理数量，减少管理和调控盲区，避免效率损失。浙江省实际管辖范围较其他省份相对较小,省政府权力的延伸范围相对较广。由于此种优越的地域条件便于省意下传、县情上达,利于省管县体制的开展。

（二）完善转移支付制度，促进地方均衡发展

实行省管县财政体制后，浙江海南模式尽管都取得了良好的效果，促进了各省的经济发展，但是各省地方发展却不尽均衡，各地方还存在一定的差距。因此，应不断完善财政转移支付制度，平衡市县之间差异，解决“公平与效率”问题，调节资源配置、收入分配及公共服务水平差异。完善转移支付制度，促进地方均衡发展可以从以下几方面着手：一要转移支付制度的设计原则，在收入划分适度集权，政府支出适度分权的前提下，建立促进地区公平的转移支付制度，考虑公共服务均等化，逐步调整既得利益，实现地区间财力水平相对均衡。二要简化转移支付的方式，体现效率优先、兼顾公平的原则，力争使转移支付的社会收益大于政府间资金上划下拨的成本。规范转移支付资金分配方法，解决分配中的人为因素，体现客观公正的原则。三要以中央对地方转移支付制度为蓝本，结合本地实际，推进省以下转移支付制度建设。四要控制专项转移支付的规模，通过建立严格的项目准入机制，减少项目设立的随意性和盲目性，并加强监，提高专项转移支付资金的使用效率。

（三）统筹规划省、县、市三者关系

第一，重新构建市与县之间的利益关系。实行省直管县财政体制，无形中弱化了市对县的带动效应，不利于城乡统筹和区域协调发展。由于涉及到县市利益的重新分配,浙江省政府采取分阶段扩大县市的经济自主权这种渐进的方式,避免与地级市的正面冲突。因此，应探索构建新型的县与市之间的利益联结关系，有效发挥中心城市对县在财政和经济总体发展上的带动作用。对地市本级财政进行合理定位，在促进市、县财政平稳运行基础上调整财政管理体制，妥善处理省、市、县三级政府间的利益分配关系。

第二，加强对县级财政监督与约束。在实行“省管县”后，扩权强县的同时，

必须高度重视和加强对县级行政权力的监督和约束，确保县级行政权力得到增强而不被滥用，把县级政府打造成为真正的一级责任政府。在县域城市化快速推进的阶段，切实加强省级政府对城乡规划建设的调控，妥善协调县域内部以及县域与周边区域的关系，促进生产要素的合理配置和流动，实现资源节约利用和城镇有序发展，避免县域层面的无序开发。省级职能部门要在城乡建设中加强调控力度，特别要加大对建设资金的调控力度，促使各县城市化进程得到质的提升，以达到加快发展和构建和谐社会的根本目的。

（四）推进“省管县”财政体制的综合性改革

第一，加快“金财工程”建设。实行省管县财政体制必然会带来省级财政管理对象和管理内容的增加,这就要求在财政工作中要改进管理方式、提高管理效率、强化管理能力。“金财工程”作为公共财政改革的重要内容，是提高我国财政管理工作信息化、现代化的必然选择，有助于提高财政管理的效率和规范化程度，将对省管县财政体制的顺利实施提供有力的技术支撑和信息保障。⑥第二，加强财政管理与监督。为进一步落实省管县财政体制,让已被实践证明了的“好体制”、“好机制”、“好办法”进一步发挥更好的作用，我们必须加强省对县财政的管理，进一步加大财政性专项资金的整合力度，集中财力办大事、办好事，减少小额、分散的专项资金，将其集中、分步骤、分区域重点解决亟需解决的问题。

第三，加快改革步伐，着力构建公共支出体系。加快推进财政“四项改革”，规范财政支出行为；积极探索人员分流工作新路子，降低财政干部供养系数；构建公共财政支出管理体系，变财政资金“养人”为“养事”。

（五）着力提高县域经济自身发展能力

推行省管县财政体制改革，县级财政获得更多的财政补助，但光靠省级财政部门“输血”并不是长久之计，省级应控制其对县级支出，改“输血”为“活血”，着力提高县域经济自身发展能力。一是进一步完善“省管县”的激励机制,为县发展创造更为宽松灵活的体制环境，要从投资体制、加快发展、涵养税源的角度，寻求从根本上解决县域经济发展困难的办法，为县域内各类市场主体的自我发展、自我创新，创造更加公平、开放、宽松的财税环境；二是在保障县乡财政正

⑥阮日生:《中国地方财政体制研究》,中国财政经济出版社,2004年。

常运转的前提下，改革过去的财政体制结算办法，逐步取消分税制财政体制中的老体制上缴，适当提高增值税县分享比例，从而制定较为规范的、能够形成有效激励的省对下转移支付政策。

参考文献

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从市管县到省管县的体制变迁

从市管县到省管县的体制变迁周天勇近年来，在中央下发的文件中，不断涉及“省管县”的改革问题，这表明了中央鼓励地方进行大胆创新和推进体制改革的决心。从“市管县”体制向“省管县”体制改革，是一种简政放权式改革，目的在于调动地方行政主体的创造性和积极性。尽管市管县的现行体制曾经发挥了重要的历史作用，但当前，促进县域经济发展亟待体制和制度创新，需要在管理体制上对县域经济进行松绑，在有条件的地方实行“扩权强县”，最终到“省直管县”。因此，我们需要正确认识市管县体制的阶段性和局限性，从而理解省管县改革的背景、利弊和着力点。一、市管县的由来和历史作用县乡政权体制，以及管理县的省派出地区行署，是适应于农村社会和农业经济的区划管理方式。而20世纪80年代普遍实施的市管县体制，是工业和城市经济，对农村社会和农业经济管理体制的一种进步。 (一)市管县兴起：经济转型过程中的行政体制选择从20世纪20年代中国市制萌芽开始，市一直是人口密聚“点”上的一个行政建制，市与县、城与乡之间被严格封闭、隔离。新中国成立后，随着城市型政区的发展，市领导县体制开始出现，建制市逐渐演变为一种广域型行政建制。

当时的市领导县体制主要是为了解决大城市蔬菜、副食品基地建设问题而设置的，并无“带”县之意。“大跃进”、“人民公社化”时期，市领导县体制的范围有所扩大。1958年，国务院先后批准北京、天津、上海三市和辽宁省全部实行市领导县体制，并逐步在一些经济较发达地区试点并推广。1959年9月，为了适应社会主义建设事业要求，特别是为了进一步推进1958年以后的工农业生产的大跃进和农村人民公社化，促进工农业的相互支持，全国人大常委会发布了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》。此后，这一体制便以法律的形式确立下来，并得以迅速发展。改革开放之初，随着经济社会的发展和经济体制改革的不断深入，城乡经济发展之间的矛盾越来越突出，城乡分割、生产重复、流通堵塞、多头领导、互相牵制等问题变得越来越突出。政府急切需要找到促进经济发展的新动力、新方式。发挥城市的经济中心作用，实行市管县体制，以市带县，成为当时的一个可行的选择。从微观的角度看，实行市管县体制，主要是为了协调城乡发展，以城市带动农村;而从宏观角度看，实行市管县体制，发挥城市的经济中心作用，主要是为了适应和促进改革开放后中国经济发展形势，即农业经济向工业经济的转型。 (二) 市管县的发展、作用及利弊随着改革开放和商品经济的发展，尤其是1982年后，党中央、国务院充分肯定辽

安徽省人民政府办公厅转发省财政厅关于省直管县财政体制改革具体

安徽省人民政府办公厅转发省财政厅关于省直管县财政体制改革具体实施意见的通知【法规类别】财政综合规定【发文字号】皖政办[2004]18号【发布部门】安徽省政府【发布日期】2004.03.12 【实施日期】2004.03.12 【时效性】现行有效【效力级别】地方规范性文件安徽省人民政府办公厅转发省财政厅关于省直管县财政体制改革具体实施意见的通知（皖政办[2004]18号）各市、县人民政府，省政府各部门、各直属机构：经省政府同意，现将省财政厅《关于省直管县财政体制改革的具体实施意见》转发给你们，请认真贯彻执行。安徽省人民政府办公厅二00四年三月十二日

为确保省直管县财政体制改革的顺利实施，根据《安徽省人民政府关于实行省直管县财政体制改革的通知》（皖政〔2004〕8号）精神，现提出以下具体实施意见。一、预算管理体制（一）预算收支划分。按照积极稳妥、循序渐进的原则，现行符合省财政支持县域经济发展要求的市、县财政收支范围暂不作调整。对不符合支持县域经济发展要求的，省财政将予以规范和调整。（二）体制补助（上解）基数。以省财政厅《关于调整市县体制上解（补助）基数和税收返还基数的通知》（财预〔2003〕1260号）核定的县体制补助或上解基数为基础，将省财政对市、县相对固定的补助纳入省对县的体制补助或上解基数。同时，按照2003年财政结算中市对县的体制补助数额调减省对市的补助基数，相应增加省对县的体制补助基数。（三）税收返还 1.“两税”（指消费税和增值税75%，下同）和金融企业所得税返还基数，以2003年财政结算中各市核定的市对县2003年“两税”返还额和金融企业所得税返还额作为省对各县的返还基数，相应调整省对各市本级的返还基数。从2004年起，“两税”增量按各县的“两税”增长幅度和的系数计算返还，并相应增加下一年度的返还基数；“两税”负增长的，按的系数扣减返还额，并相应减少下一年度的返还基数。 2.所得税收入基数和返还基数。根据《安徽省人民政府关于进一步调整和完善所得税收入分享改革方案的通知》（皖政〔2003〕105号）规定，所得税收入分享改革以后，所得税收入基数、返还基数由省财政直接核定到县。所得税收入完不成基数的，省财政按75%直接扣减该县的基数返还额，并相应调减该县的收入基数。 3.按上述办法调整或核定的省对市、县的体制补助（上解）基数、“两税”和金融企业所得税返还基数、所得税收入和返还基数，省财政厅另行下达。

“省直管县”体制改革面临的问题和建议

“省直管县”体制改革面临的问题和建议 “省直管县”是近几年来行政管理体制中最受关注的改革模式,并已在全国范围内开始试点。随着2010年的走近,省直接管理县(市)的体制改革开始提速,但其中也存在着一些令人担忧的问题。一、省直管县体制改革的现状目前我国省直管县改革主要包括“强县扩权”改革和财政体制改革。我国从1992年始,在中央政府的支持下,浙江、河北、江苏、河南、安徽、广东、湖北、江西、吉林等省份陆续推行了以“强县扩权”为主要内容的改革试点,对经济发展较快的县市进行了扩权,把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县。《国家第十一个五年经济社会发展规划》提出要“理顺省级以下财政管理体制,有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。”《国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中也提到“有条件的地方可加快推进‘省直管县’财政管理体制改革”。据财政部提供的资料显示,截至到目前,全国实行财政“省直管县”的有河北、山西、海南、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南等18个省份,加上北京、上海、天津、重庆四个直辖市,共有22个地区实行了财政体制上的“省直管县”。二、省直管县体制改革面临的主要问题 (一)改革未能从根本上扭转试点县财政困难的现状。“省直管县”后,省级对试点县的转移支付和专项补助仅是“直达”。也就是说,新体制下试点县收到的转移支付和专项补助在总量上是不变的,不能从根本上扭转财政困难的状况。

(二)对农业生产投入不足。“省直管县”县乡财政管理体制改革就是要缓解县乡财政困难,进一步支持农村地区发展,增加农民收入,确保农村综合改革目标的实现。但目前来说,对农业生产的投入还是不够。 (三)行政管理体制与财政管理体制相冲突。财权与事权相匹配,是财政体制的核心问题,也是划分各级政府支出责任的基础。据调查,我国不少地方实行省管县体制后,政府间财政关系有所调整,但行政管理体制并没有随之改变,因而出现了行政管理体制与财政管理体制相冲突的状况。从实际情况看,实行省直管县财政体制后,大大增加了省级财政的事权责任,但其财力并没有增加。对于原来管县的市来说,市级财力下降较多,对其财权冲击较大,但对其所管的县承担的事权却没有相应地减少。不少省、自治区的试点办法明确规定,实行省直管县财政体制后,原来管县的市不再集中县级收入,但却要进一步加大对县的补助力度,还要保证在教育、危房改造、医疗改革、新农村建设等方面市对所管县的配套资金。这种办法必然加剧市级财权与事权不对等的问题。县级财政是省直管县财政体制改革中的受益者,其财力和财权得到了扩张,事权却没有大的变化,这显然是不合理的。三、对于省直管县体制改革的建议省直管县体制改革,触及到我国大多数地区经济发展、财政体制、行政管理体制和行政区划等诸多方面,面对改革中存在的问题,我们应更多地关注以下几个方面,科学推进省直管县体制改革。 (一)改革不能一刀切,要具体情况具体分析。由于各地发展情况有较大差异,在推进“省管县”体制改革上,要对各地“市管县”体制及其存在问题、存在问题的性质及原因进行科学的分析与评估,因地制宜,推进改革。

关于省直管县体制改革的几点思考

关于省直管县体制改革的几点思考着眼于经济发展、城乡统筹和管理创新，政府改革已经从减人、减事和合并机构这种横向结构变革，开始扩展到减少行政层级这种行政架构上的突破。从“市管县”到“省直管县”的行政层级改革，绝不仅仅是一个取消市级管理层与扩大管理幅度的简单问题，而是广泛涉及到行政管理层级的调整，省与市、县职能的重新界定和配置，地方政府内部事权、财权的重新安排，司法体制、干部人事制度的改革，地方政府权力的政治监督等一系列重大体制改革。省直管县体制改革的现状从1992年始，在中央政府的支持下，各省纷纷推行省直管县试点改革。截至目前，全国22个省（不包括台湾省）和5个自治区都已陆续开展了财政省管县、“强县扩权”或“扩权强县”改革。改革的内容主要表现为两个方面：通过理顺财政分配关系，实行省直管县的财政体制；通过对部分强县下放部分行政审批权、经济管理权和社会管理权，努力实践县市分治。改革的实质是在调整省、市、县三者之间的权力关系和利益关系。从政府权力角度看，省直管县改革实质上就是在省、市、县三级政府之间对财权、事权和人事权三种权力进行重新分配，以提高效率。从各省区开展省直管县改革的实践来看，三大权力改革呈现出明显的非同步性。财政省直管改革开展最为普遍，除宁夏在自治区成立之初就实行省管县财政体制以外，全国试行改革的21个省均已开展此项改革；其次是事权，事权包括经济管理权限和社会管理权限。扩大经济管理权限的改革排名第二，有19个省区开展了相关改革；排在第三位的改革是扩大社会管理权限，有12个省区开展；人事权的省管县改革进度最缓慢，仅有5个省区开展相关改革。

建立省直管县体制可以有效减少政府管理层级，提高行政效率，降低行政成本，促进县域经济发展，增强城乡统筹发展能力，推进和谐社会的构建。通过试点改革，最早推行改革的浙江省，从2000年起，进入全国百强县的数量不断增加，到2009年已有26个县进入全国百强县范围，占了百强县的四分之一。安徽省从2004年开始实施了一系列“强县扩权”改革后，自2005年起县域经济增幅连续5年高于全省平均水平，县域经济占全省经济总量由2004年的26%提高到2009年的48%以上，工业化进程明显加快，公共服务也得到了明显改善。省直管县体制改革实践中存在的问题一是省直管县改革遭遇法制障碍。尽管我国宪法中没有规定地级市这一级地方建制，但是实行市管县体制以来，在各种法律、法规和政策性的文件中，地级市的管理权限得到了明确的认可和设定。因此，在市管县体制下制定的一些法律规范就会成为制约省直管县体制改革顺利实施的法制障碍。二是政府层级间的矛盾增加。就市县而言，其关系演变为两个平等的行政主体之间的竞争关系。此外，当前省直管县体制改革主要涉及的是经济管理权和部分社会管理权，扩权县与原辖市在行政关系上还有上下级关系，县里的工作需要两面周旋和汇报，这增加了县的工作难度。而县与县之间因制度环境的一系列变化，双方竞争更趋激烈。三是县级政府机构和人员设置与省直管县改革要求不适应。目前县级政府机构设置总体上比省直单位机构要少得多，有些省直单位在县政府没有对口单位，造成了诸多不便。实行省直管县后，中间环节大大减少，县级政府的经济社会管理权限将进一步扩大，工作任务会有很大的增加，领导职级如果不变，这种级别落差会影响到工作效果，甚至是队伍稳定。另外，省直管县后，县级政府与省级政府的沟通和交流会越来越多，县级政府人员的业务素质与省直部门有较大差距，难以与省直部门实现有效对接。

省直管县后地级市行政层级改革探析

省直管县后地级市行政层级改革探析党的十八大报告明确提出：“优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革。”以这一顶层安排为标志，中央编办2011年在河南、广东等8省展开的省直管县改革试点，进入到深入推进阶段。省直管县，在省、县之间减少了一个行政层级，但在省直管县之后，如何优化行政区域大为缩小的地级市内部行政层级，也是十八大“优化行政层级”要求的当然内容和不能拖延的现实课题。一、地级市行政层级基本现状和主要弊端（一）基本现状：三级体制。目前，全国共285个地级市，行政层级形态主要有三种：一是不设区县（及县级市，下同），市直管镇街，如东莞、中山等市，为地级市行政层级的改革优化提供了一种方向和榜样，不是本文作为问题研究的对象。二是只设区，区下设镇街，如鄂州、莱芜等市；三是区县兼有，区县下设镇街的，绝大部分为此类。按照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，街道为派出机关，不是一个行政层级，但从实际设置和运行看，已膨胀固化为等同乡镇的行政层级。《组织法》对市辖区政府没有明确定位，但在有关表述中将其与县政府并提，实际运行中，显然是独立的行政主体，除公安、国土等少数上级垂管部门外，机构设置与县同构，与市对应。因此，后两种类型本质上是一种体制，即“市（地级市）—县市（县级市）区—镇街”三级体制。与古代的秦、宋等朝和现代的美、法等国相比，均多出1-2级。（二）主要弊端：三个导致。一是导致政府机构臃肿、行政成本过高。多一个层级，就多一层政府机构,机构数量、行政人员必然加倍增长，行政经费不断攀高，“吃饭财政”屡见不鲜。在2007年各国行政经费占国家财政支出的比重排名中，中国以27.6%位居榜首，远高于6%的平均值。根据国家发改委、财政部和统计局的调查报告，2005年到2010年，我国行政经费以年均约一千亿的速度在递增。二是导致行政效率降低、群众负担加重。行政层级的增加必然拉长许多行政审批、公共服务的环节和时间，导致行政管理效率以及公共产品和服务供给效率的降低，群众办事更加费时费力费钱，进而加剧行政人员和行政经费的增加，加重群众的税收和经济负担。《福布斯全球税务负担指数》显示，2009年中国百姓的税务负担列全球第二。三是导致资源整合受限、一体发展受阻。在地方利益驱使下，政府干预经济的行为比较明显，保护主义盛行，使纵向的层级分割和横向的区域分割，如同“看不见的墙”对经济的纵向联系、横向沟通产生刚性约束，跨层级跨区域流动困难，限制了资源整合和结构升级，阻碍了一体化发展的深入。二、地级市行政层级改革的驱动力及可行性（一）驱动力：内外兼具。一是社会主义市场经济的不断深化,迫切要求打破现有行政层级，在更广范围和区域内优化各种资源配置，推动政府纵向减少行政层级，由金字塔型向扁平型转变。二是国家对于改革规律的顶层把握,决定了改革新的主流是“优化行政层级”，将行政改革从横向的同一层级政府精简机构和人员编制的量变改革，深入到纵向的不同层级政府之间“减少层级”的立体式质变革命。三是县域经济地位日趋重要，其GDP超过全国的50%，成为经济发展中最具潜力和活力的部分，但由于大部分经济社会决策权都属地级市，

从_市管县_到_省直管县_的体制转型分析_楚明锟

收稿日期:2010-12-18 基金项目:河南省省直管县体制改革试点工作专家咨询课题我国省县关系的历史演革与现行省县关系的利弊分析。作者简介:楚明锟(1956-),男,河南新密人,教授、硕士生导师,河南省省直管会体制改革试点工作咨询专家,主要从事行政管理学研究。崔会敏(1974-),女,河南郾城人,副教授、博士,主要从事行政学与地方政府管理研究。周军(1984-),男,江苏射阳人,硕士生,主要从事行政管理学研究。第27卷第1期2011年1月商丘师范学院学报 JOURNAL OF SHANGQ I U TEAC H ERS COLLEGE Vo.l 27 No .1 Januar y .2011 从市管县到省直管县的体制转型分析楚明锟1 崔会敏2 周军 3 (河南大学哲学与公共管理学院,河南开封475004) 摘要: 消除市管县体制弊端及发展壮大县域经济要求进行省直管县体制转型改革。相对于市管县体制来说, 省直管县体制具有有利于合理配置资源及城乡统筹发展,有利于增强县域经济发展的自主性,有利于减少政府行政层级等体制优势;但是省直管县体制本身也存在一些缺陷。如政府层级和财政层级不一致,事权和财权不对称,催生了县与原来省辖市之间的矛盾;层级减少后管理幅度增大引起的问题等。因此,在从市管县到省直管县体制转型的改革中,需要根据存在的问题采取相应的应对措施。如合理界定政府间的事权财权,调动市、县两个层面的积极性,适当调整省级行政区划和提高省级政府的治理能力等。关键词:市管县;省直管县;行政区划中图分类号:D035 1 文献标识码:A 文章编号:1672-3600(2011)01-0060-06 改革开放初期,商品经济的发展促进了地方经济的迅速成长,同时也产生了诸多新问题。如城乡与地区的经济发展差距日益加大,行政系统的纵向管理体系无法适应社会生产力发展的新要求,城乡二元结构体系使经济增长日益陷入条块分割和城乡分割的困境中等。正是在这种背景下,通过建立市管县体制,扩大城市和行政区的边界,把城市和周围县之间跨区横向联系转化为同一行政系列中的科层制关系,形成省市县的三级行政区划,成为解决此类矛盾的有效方法。这样不仅在一定程度上扩大了城市的辐射范围,而且清除了市县之间的行政壁垒。因此, 市管县体制是在改革开放初期为解决当时行政体制与经济发展要求不相适应而建立的省市县的三级行政区划;但随着改革开放的深入和社会经济的发展, 市管县体制的预期优势逐渐被一些问题销蚀,消极因素逐渐增多,出现了小马拉大车、市刮县等不适应经济发展的问题。为了发展壮大县域经济和城乡统筹发展,同时也为了减少行政层级和提高行政效能,中央提出省直管县体制改革的任务。本文就市管县体制利弊进行分析,指出市管县体制弊端是体制转型的原因, 省直管县体制优势是体制转型的依据, 省直管县体制本身也存在一些缺陷,因此,在从市管县到省直管县体制转型的改革中需要根据存在的问题采取相应的应当措施。一、市管县体制的历史成效与现实弊端可以说,在解决我国社会转型初期行政区和经济区的磨合问题以及经济和社会发展的问题上,这一体制确实起到了一定的积极作用。而就现时代而言, 市管县体制的消极因素逐渐增多,弊端日益凸显。 (一) 市管县体制所取得的历史成效第一,促进了城乡分割的区域经济趋于统一。计划经济体制下的物资流动和资源配置基本采用计划调配的方式,城市与周边地区各自独立发展,区域间的联系更多地依赖于上下级政府间的行政命令。市管县体制打破了经济发展的条块分割与城乡分割的局面,为城市发展提供了更加广阔的腹地,加强了城乡之间的紧密协作,摆脱了地方保护主义的束缚,有效地发挥了城乡之间的优势互补,实现了人

省直管县改革存在的问题与对策

省直管县改革存在的问题与对策摘要：本文对三年来省直管县财政管理改革的运行情况进行了一些总结、研究和分析，对不断完善相关制度，做了进一步理顺和规范运作方式，希望尽快壮大县域经济和提高改革的成效。关键词：直管县财政管理改革 Abstract:this article for three-years provincial County are some summary of the operation of the financial management reform, research and analysis, to constantly improve the relevant system, further straighten out and regulate the mode of operation, hoped that the growing County domain economy as soon as possible and enhance the effectiveness of the reform. Keywords: direct County fiscal management reform 2009年，省政府下发文件，对包括行唐在内的全省64个扩权县（市）和产粮大县（市）开始实行统一的省财政直接管理体制，2010年又将实施范围扩大到92个县（市）。那么省直管县财政管理改革在实施中应注意以下方面的问题：一、省直管县改革存在的不足 1.省直管的范围和内容有待扩大与细化首先，单纯财政直管的作用不明显，财政仅是政府的一个职能部门，财政预算的安排和执行是政府工作的一部分，同时要接受同级人大的监督。这样脱离行政管理体制下的省财政直管（况且目前仅是财政结算方式的改变），对县财政运行的积极作用难免要打折扣。其次，实行财政直管的配套政策有待进一步明确，省对直管县在政策扶持、税收激励、转移支付、基本支出保障、配套优惠、津补贴增长等方面都没有较大变化，省财政直管的优越性体现不充分。再次，现行的税收征管体制与省直管县的收入管理方式极不协调，直管县财政收入由市级考核管理，财力结算由省直接对县，负责税收征管的国税、地税却实行省以下垂直管理，市级税收征管部门垂直下达的收入计划与市政府下达的综合计划也不尽一致，给直管县全面落实收入目标增加了难度。 2.行政直管改革未能同步跟进行政管理体制改革是省直管县改革的重要组成部分，一定程度上也是财政体制改革的基础和保障，脱离了这个基础和保障，先行一步的财政管理体制和管理方式改革，既走不平稳，也会延误到达目标的时间，理论上和实践上对直管县都是损失。目前，各级地方政府的财权与事权、财权与行政管理权不一致的问题比

吉林省人民政府关于实行省管县财政体制改革的通知

吉林省人民政府关于实行省管县财政体制改革的通知发文单位：吉林省人民政府文号：吉政发[2005]17号发布日期：2005-6-24 执行日期：2005-6-24 各市州、县（市）人民政府，省政府各厅委、各直属机构：为扩大县域经济社会管理权限，加快县域经济社会发展，省政府决定，从2005年7月1日起，将现行的省管市、市管县（市）财政体制改为省管市，同时管县（市）财政体制（简称“省管县财政体制”）。一、改革的指导思想和原则改革的指导思想：以“三个代表”重要思想为指导，以加快县域经济社会发展、解决“三农”问题，振兴吉林老工业基地和全面建设小康社会为重点，按照全面贯彻落实科学发展观，统筹城乡经济社会发展的要求，理顺省对下财政分配关系，加大对县（市）的政策支持力度，建立激励与约束并举的财政分配机制，激发县（市）经济发展的活力和动力，促进国民经济和各项事业全面协调健康发展。改革的原则：（一）有利于促进县域经济社会加快发展。妥善处理省、市、县（市）三级政府间的利益分配关系，进一步扩大县（市）级财政收支管理权限，加大省对县（市）政策和财力支持力度，增强县域经济发展的活力和动力。（二）有利于发挥财政分配机制的导向作用。完善激励约束机制，将省财政的转移支付资金、专项拨款与县（市）的财政收入和工作绩效挂钩，实行以奖代补，充分调动县（市）发展经济、增收节支的积极性。（三）有利于提高工作效率。各项财政工作部署和业务流程，省直接对县（市），减少中间环节，提高工作效率，努力为基层服务。二、改革的内容（一）财政收入划分。根据财权与事权相结合的原则，按税种划分省、市、县（市）的收入。省级固定收入主要包括：省及省以下各银行、保险公司和非银行金融机构上缴的金融保险营业税（包括城市和农村信用社），省级企业上缴的国有资产经营收益和国有企业计划亏损补贴，行政性收费收入，罚没收入，其他收入等。市级固定收入主要包括：城市维护建设税、房产税、城镇土地使用税、车船使用和牌照税、印花税、土地增值税、耕地占用税、契税、市级企业上缴的国有资产经营收益和国有企业计划亏损补贴、行政性收费收入、罚没收入、其他收入等。

四大定位明确省直管县(市)发展方向

本报讯（记者郭海方）记者11月5日获悉，为进一步加快省直管县(市)改革发展步伐，省政府办公厅日前下发通知，就省直管县(市)改革发展重点工作任务予以分解，要求省直管县(市)争做产业结构调整、转型升级的样板，统筹城乡发展的典范，体制机制创新的先锋，争创扩大开放招商的高地。争做产业结构调整、转型升级的样板根据省政府办公厅《关于明确加快省直管县(市)改革发展重点工作责任分工的通知》，省直管县(市)要做培育集群的样板，争取尽快率先打造一批百亿级优势产业集群，产业基础较好的巩义、永城等争取培育几个千亿级优势产业集群。做优化结构的样板，巩义、长垣、永城、汝州等地要重点加大对现有产业产品的改造提升，同时大力发展高端装备制造业、战略性新兴产业和现代服务业；邓州、固始、滑县、鹿邑、兰考、新蔡等县(市)要重点通过开放招商、承接产业转移实现产业的“无中生有”。做创新驱动的样板，支持本地企业建设高水平研发中心和加强产学研合作，实施产业集聚区科技创新工程，促进各类创新资源和要素加速集聚。做绿色发展的样板，努力提高土地利用效率，加强生态环保基础设施建设，强力推进节能减排，大力发展循环经济。争做统筹城乡发展的典范《通知》指出，省直管县(市)要做城区规划建设的典范，按照以人为本、节约集约、产城互动、生态宜居、文化传承等理念,高标准、高起点编制规划，高水平建管，高速度集聚人口；做推动城乡发展一体化的典范，把推进新型城镇化与促进农业现代化和新农村建设紧密结合，逐步实现城乡基础设施同质化、基本公共服务均等化、全体居民所有权利义务同等化；做现代农业发展和新农村建设的典范，突出抓好农村人居环境综合整治工作，大力实施高标准粮田“百千万”工程建设、现代农业产业化集群培育和都市生态农业发展工程，加快农业现代化步伐。争做体制机制创新的先锋在机构设置和人员编制上，要按照大部门制的思路，综合设置机构，不搞上行下效、对应设置，争取在行政审批标准化、行政执法体制改革等方面率先突破。农村综合改革方面，争取用2至3年时间完成土地承包经营权、农村集体建设用地和宅基地确权登记颁证工作；积极推进土地承包权证和经营权证分离，推动土地经营权流转；积极稳妥推进农民住房财产权抵押担保转让；积极推进金融改革，深化集体林权制度、水管体制等领域改革，年内基本完成代管县农电体制改革任务。户籍制度改革方面，落实国家和省里全面放开县城和建制镇落户限制的政策，大胆突破，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口市民化。要素保障方面，支持社会资本发起设立中小型银行和金融租赁公司，在直接融资方面积极创新；有条件的省直管县(市)适时启动筹建农村土地信托中心，探索开展土地存贷业务，推进农村产权交易市场建设；实施农民工职业技能提升计划，确保县(市)域内每名农民工至少得到一次免费基本职业技能培训。推进社会事业改革和社会治理体制创新，在推进教育、医药卫生、文化、收入分配、就业、社会保障等领域改革方面当好标杆。争创扩大开放招商的高地《通知》强调，省直管县（市）要用好直管“牌子”，加强与世界500强企业、国内500强企业及各行业领军企业的对接，不断优化开放招商环境；注重发挥比较优势，提高招商成功率和质量。《通知》明确了各地各有关部门促进省直管县（市）改革发展的具体责任，并强调将省直管县(市)“十三五”规划纳入全省盘子，与省辖市同等对待。

论“省管县”行政体制改革

论“省管县”行政体制改革当中心城市已不能拉动用边县区经济发展，“大马车”马力不足。财政上“市压县”，行政上效率低下、成本过高，行政框架改革已势在必行，目前全国已有24个省(市)以不同形式推进“省管县”改革。就“市管县”行政体制的由来、弊端，“省管县”行政体制改革中存在的问题等进行简要分析。标签：省管县；行政体制 1“市管县”行政体制的由来 1982年，中共中央(1982)51号文件发出了改革地区体制，实行市管县体制的通知。此后。地市合并，城市升格。建立市管县体制成为行政改革的主要取向。到2003年底，全国共有地级市282个，地级市管县的数量占全国总数的70％，市管县已成为中国地方行政体制的主要形式。 2“市管县”行政体制的弊端 2.1阻碍县级经济发展 “市管县”体制实行以来，原本“中心城市”带动县级发展的初衷并没有全面实现。一些市将县视为其附属行政单位，要求其经济发展从属于市区经济发展的需要，地级市和县(市)处于不平等的竞争地位，极大地阻碍了城乡资源的合理流动和优化配置。据四川省财政厅掌握的一项数据显示，2009年新增的32个省管县中，有一半的县要向所在市上缴税收收入。中国统计年鉴和中国乡镇年鉴的统计发现，“市管县”实施后，“国家转移县乡财政”与“县乡上交财政”之间的差已从1980年的“正160亿”变为1999年的“负1600亿”。 2.2行政层级增多，管理效率低下我国《宪法》规定实行省、县、乡三级行政区划体系，即“(1)全国分为省、自治区、直辖市；(2)省、自治区分为县、自治县、市；(3)县、自治县分为乡、自治乡、镇”。省一市一县一乡的四级行政区划体系，使得信息传递层级增加，速度减慢，同时文件精神及准确程度也会相应降低。省一级多为宏观管理，制定政策；市一级传递精神；县一级执行政策。而中间硬生生的加一个市级，往往达不到行政效率最优化。 2.3行政管理成本过大政府层次增加一级，纳税人的负担就多一分，行政开支也就越多一份，用于执行的资金也就少了一份。省一市一县的行政体制，使得行政权力被层层截留，中间增加了很多不必要的审批环节。根据世界各国行政构架的经验来看，“扁平式”行政结构是潮流所趋。所谓“扁平式”，就是扩大政府管理幅度进而减小政府

浅议省直管县财政体制改革中存在的问题与对策

总体来看，我国省直管县财政体制改革进展顺利，然而改革中存在的一些问题也不容忽视。结合审计工作实践，笔者就如何推进省直管县财政体制改革提一点肤浅建议。一、存在的问题 1、市级和县级之间的利益分配矛盾凸显。一方面，省财政直接与县财政挂钩后，市级财力弱化，迫于支出压力，市级政府便将主要财力放在如何增强中心城市实力、拓展中心城市功能、增加中心城市影响力上，减少了对县级财政的利益分配。另一方面，改革后，在收入分成、资金调度、争取上级转移支付等方面，市级和县级财政之间处于平等的竞争关系，是利益分配的直接挑战方。这种财政博弈，在一定程度上，将内耗政府公共资源，不利于提供跨区域公共产品和服务。 2、市本级下拨的专项补助资金无法纳入县级财政预算管理。在传统的“省、市、县”三级财政管理体制下，市本级下拨给区县的专项补助资金在市本级财政列“补助下级支出”科目，在县级财政列“上级补助收入”科目。而省直管县财政体制改革后，省级财政对县级财政直接下达收入计划、下拨财政资金、办理财政结算，而市本级财政与县级财政之间没有了资金拨付关系，致使市本级下拨的专项补助资金无法列入县级财政“上级补助收入”科目，未能纳入县级财政预算管理。 3、区县税收征管体制未做相应改革，增加了税收征管难度。省直管县财政体制改革后，一些省份调整和下放了部分省级税收，基本上实现了税收属地入库。但由于省以下税收征管体制未相应改革，省地税直属局、市级国税直属分局和市级地税涉外分局的征管权限没有相应下放，导致各区县税收征收机关不减反增，在一定程度上增加了税收征管难度。 4、市级政府财权事权改革不配套，增加了县级财政负担。省直管县财政体制改革后，省集中的财力越来越多，但行政事务权、行政审批权、人事权等没有实施同步改革，市本级各部门的宏观职能依旧覆盖全市，市级政府在有限的财权范围内仍然承担着诸多事权。市级政府出台各类财政配套政策，增加了县级财政负担。二、改进的对策 1、健全财政配套改革措施。一方面，国家有关部门应进一步研究推进省直管县财政体制改革的相关配套措施，明确制定关于省财政与市、县财政在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面的指导意见，理顺省与市县、市与区县之间的财政关系，规范市级财政下拨专项补助资金流程。另一方面，省财政应进一步完善省以下财政体制。省政府及其财政主管部门应以强化基层财力保障能力、提高县级民生保障水平、均衡地区间财力差异为出发点，加大一般性转移支付，特别是均衡性转移支付的力度，确保均衡性转移支付规模和比重逐年提高，逐步减少和弥补县级财政支出的缺口，提高民主支出在政府性支出中的比重，保障各项民生政策的有效落实，促进完善分税制的财政体制。与此同时，规范市级人民政府出台配套政策行为，按照“谁出政策谁买单”的原则，不再增加县级财政配套压力。 2、完善行政配套改革制度。一是逐步推进与省直管县财政体制改革相适应的行政体制改革，以省、市、县各级政府的事权划分为核心，完善行政管理体制，加强各级政府之间的分工与协作，切实提高公共服务的供给效率。二是逐步实现行政管理权和财政管理权相一致，充分调动市县各级政府发展区域经济、提供公共服务的积极性，有效缓解市级、县级之间在利益分配上的矛盾。三是省政府各职能部门提高针对“省直管县”的管理水平和能力。建立专门面对直管县（市）的办事机构和工作机制，保持对市县的信息畅通。四是调整税收征管机构设置，理顺与省直管县财政体制改革相适应的税收征管体制，减少县级政府组织税收收入工作的协调难度。 3、实施审计配套监督机制。为确保对县级财政的有效监管，必须要建立健全与省直管县财政体制改革相适应的财政监督机制，实施审计配套监督。由省级审计机关组织建立针对省直管县财政的“定期轮审”制度，直接部署对县级财政的预算执行审计，并通过加强省、市、县

省管县体制改革的利弊整理版

韩颜明：中国省直管县的利弊作者：韩颜明时间：2010-09-28 浏览次数：2215 次省直管县是近年地方政改中的热点，在乡村直选试验偃旗息鼓之后，省直管县就成了政改内容里面惟一还能够引人关注的事情。省直管县政策出台的直接原因在于地方财政的分配比例：在市管县体制下，大部分地方的财政资源都过分地向市一级集中，导致县财政贫血，县域经济发展乏力。市财政对县财政的“侵占”在中西部地区比东部沿海地区严重，在经济落后地区比经济发达地区更严重。财政资源越少的地方，市一级机构截留的比例越高。市管县的利弊市管县曾经是作为地方行政管理的先进模式加以推广，它代表了上世纪八十年代开始的对地方放权的政改思路。在市管县体制下，市一级管辖区域增大，取代了以往地区一级行政管辖权力。市管县之后，市机构(地级市)事实上承担起了两种不同特点的地方事务的管理角色，一个是区域中心城市的管理者，另外一个身份是广域范围(包含下辖县区)的地方事务管理者。两种身份既有冲突，也有协调。从冲突的角度讲，中心城市与其它县区属于不同的利益主体，各自有自己的利益受众和区域特色，城市经济与县域经济在经济结构、发展方式上差异巨大。市机构同时兼任两种区域的管理者，厚此薄彼的情况几乎难以避免。从协调的角度讲，在地区体制下较为分散各自为政的县域经济在市管县后彼此关联度加强，通过市一级的整合，在中心城区与县区之间，以及各县区之间可能形成较紧密的合作关系。在经济较发达，中心城区辐射能力强的市较有可能形成市县区的发展联动，从而在全市范围内形成经济社会发展的一体化。市管县后发展良好，比较成功的例子是苏州、无锡、宁波、温州等经济发达的城市，苏州的GDP在2002年超过了天津，2004年超过深圳,仅落后于上海、北京、广州三个特大级城市，无锡、宁波、温州也在全国百强城市榜中排名靠前。因为上述这些成功的例子，市管县在此后二十年间被广为推广，目前全国333个地级机构中，市管县的比例已经达到85%，总数为283个。市管县体制下，市县管理的整体性加强，相对于地区制度下比较分散的县为主体的地方经济，市县一体化后对各项政策的应用能力提高。在全国范围内可以看作是形成了283个区域经济发展的竞争性主体(不包含没有改制的其它区域)，这些区域性竞争主体成为地方发展活力的重要源头，也是二十年间改革开放的重要推动力。市管县制度在推广过程中，其局限性开始显露出来，中心城区与县域经济不同利益主体的冲突日渐突出。市一级是两种利益主体共同的管理者，但它与中心城区有更密切的利益关联，中心城区的发展建设更能体现市一级管理者的政绩，这一点在单一集权体制下对官员的意义尤为重要。市一级官员更愿意把资源集中在中心城区这一点上，而不是分散撒落到下辖县区，尤其是下辖县区中广大的农村地区。在市管县体制下，中心城区变得华丽、整洁、气派，俨然一个现代化都市特征。与之相呼应的是下辖县区内财政资源紧张，广大农村地区残破凋蔽，类似情况在经济不发达地区成为普遍现象。这些地区较少的财政资源竭尽所能才勉强可以供养一座看起来繁荣的中心城市，这样的繁荣需要财力和资源上对县域经济进行搜刮才能完成。市管县制度最初的设计者恐怕不会想到目前的结果，这项制度出台的初衷是为了放权给地方，以激发地方发展经济的活力。它在一些经济较为发达的地区确实达到了激发地方活力的作用，它同时也在另外一些地区，让县域经济和农村经济发展增加了障碍。

14.财政部关于推进省直接管理县财政改革的意见

财政部关于推进省直接管理县财政改革的意见财预“2009”78号各省、自治区、直辖市财政厅（局）：根据《中共中央国务院关于地方政府机构改革的意见》（中发[2008]12号）、《国务院关于编制2009年中央预算和地方预算的通知》（国发[2008]35号）以及《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》（中发[2009]1号）中关于?推进‘省直管县’财政管理方式改革，充实内容和形式，加强县（市）财政管理?和?将粮食、油料、棉花、生猪生产大县全部纳入改革范围?的要求，现就进一步推进省直接管理县财政改革提出如下意见。一、总体思路推进省直接管理县财政改革，要以邓小平理论和?三个代表?重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照社会主义市场经济和公共财政的内在要求，理顺省以下政府间财政分配关系，推动市县政府加快职能转变，更好地提供公共服务，促进经济社会全面协调可持续发展。推进省直接管理县财政改革，必须坚持因地制宜、分类指导，各地要根据经济发展水平、基础设施状况等有关条件，确定改革模式、步骤和进度，不搞?一刀切?；必须坚持科学规范、合理有序，要按照分税制财政体制的要求，进一步理顺省

以下政府间事权划分及财政分配关系，增强基层政府提供公共服务的能力；必须坚持积极稳妥、循序渐进，保证市县既得利益，尊重实际情况，妥善处理收支划分、基数划转等问题，确保改革的平稳过渡和顺利运行；必须坚持协调推进、共同发展，充分调动各方发展积极性，增强县域发展活力，提高中心城市发展能力，强化省级调控功能，推动市县共同发展。改革的总体目标是，2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革，近期首先将粮食、油料、棉花、生猪生产大县全部纳入改革范围。民族自治地区按照有关法律法规，加强对基层财政的扶持和指导，促进经济社会发展。二、主要内容实行省直接管理县财政改革，就是在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，省财政与市、县财政直接联系，开展相关业务工作。（一）收支划分。在进一步理顺省与市、县支出责任的基础上，确定市、县财政各自的支出范围，市、县不得要求对方分担应属自身事权范围内的支出责任。按照规范的办法，合理划分省与市、县的收入范围。（二）转移支付。转移支付、税收返还、所得税返还等由省直接核定并补助到市、县；专项拨款补助，由各市、县直接

【调研报告】关于推进省直管县改革调研报告

关于推进省直管县改革调研报告省委省政府在XXX市与XXX市启动实施深化扩权强县改革试点，已经一年多时间了。为及时总结试点经验，深化和扩大改革成果,近期省委财经办派副主任XXX同志带领两市有关领导，围绕深入推进扩权强县改革问题到河南、河北和浙江等省份进行了调研。在此过程中,结合省外情况,认真审视和剖析两市实行省管县的探索实践，形成了以下几点启示和建议。一、做大做强XXX和XXX对于加快我省中部城市群建设具有极其重要的增长极意义。中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（201X－2020年）》明确：“要加快培育成渝、中原、长江中游、哈长等城市群，使之成为推动国土空间均衡开发、引领区域经济发展的重要增长极”，以长春、吉林为中心的吉林省中部发展成为新的规模较大的城市群已经进入国家城镇化发展战略。从中部城市群建设的总体设计方案来看，主要包括长春、吉林、四平、辽源和松原5个市的城市规划区及若干节点县（市、区）组成，涵盖200多个乡镇。当前，我省与发达地区的差距，不仅是产业上的差距，也是中等城市数量、规模和水平上的差距。我省城镇化发展的突出问题：一方面是中心城市严重发展不足，除了长春、吉林两市外，其余6个地级中心城市辐射带动能力、财政支持能力和整体调控能力都非常微弱；另一方面是小城镇的产业集聚效应不明显，全省建制镇中镇区人口超过3万人以上的包括县城在内仅有46个。这样的省情决定了走具有吉林特色的新型城镇化道路，必须以培育中小城市成长为主要任务和重点，把一批经济强县率先建设成为区域性中等城市。 XXX、XXX两市基础条件较好、发展后劲较足，初步具备了向中等城市发展的

基本潜质和必要条件，在财政收入已超过部分地级市水平。XXX作为我省东南部重要的交通枢纽和物流集散中心，在承接长吉和沈阳都市经济圈以及沿海地区产业转移方面都要发挥重要作用。201X年市地方级财政收入可实现21.8亿元，超过通化、辽源、白城、白山等地级城市本级地方财政收入。XXX属于长吉经济圈范围，是我省中部城市群框架内的重要节点城市，小城镇建设很有起色，围绕长春周边的范家屯、大岭等小城镇在产业园区建设、提高人口承载能力方面有了很大进步，具备了向中等城市或卫星城市发展的条件。201X年市地方级财政收入可实现16.5亿元，超过白城、白山等地级城市本级地方财政收入，逼近通化、辽源等市水平。经过几年的快速发展，完全可以将XXX、XXX打造成我省新城镇体系中的重要增长极。到“十三五”期末，我省中部城市群将形成“5+2+11+X”，即：5个区域中心城市，2个新的具有较强活力的中等城市，11个节点县（市），若干新兴城镇组成的吉林省中部城市群落的新格局。二、强化加快发展的动力机制建设，充分释放省管县体制的改革红利党的十八届四中全会指出：“优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县（市）体制改革”。实行省直管县是大势所趋，代表了新形势下国家治理体制改革的前进方向，但目前很多地方并不具备全面推进省管县的条件。从目前全国各省新一轮扩权强县改革情况看，已经有16个省份开展“直管型”模式的改革，其中安徽、河南、黑龙江、江苏、湖北、河北、云南、宁夏8个省份为中央试点，吉林、辽宁、广东、贵州、陕西、海南、新疆、四川8个省份为省自选动作。从运行成效上看，各地也不尽相同，但可以讲，以下四种模式不宜实行省直管，直管的实践也是不成功的，更不适于全面推广。