地方政府学案例分析

《地方政府学》案例分析

1、案例：杭州推行全程开放式决策

2009年，杭州市政府推行“开放式决策”，是贯彻科学发展观，构建行政权力阳光运行机制的创新探索。“开放式决策”的基本原则是以民主促决策，扩大公民有序政治参与，落实市民参政议政权利，主要特征是“公开、透明、参与、互动”。“开放”的理念贯穿于决策的全过程，包括决策事项的酝酿、调研、起草、论证，直至政府常务会议讨论、决策，以及决策的实施，都是开放的、民主的，既向市民开放，又向媒体开放。

案例分析：

一、推行开放式决策的原因

（1）顺应公众参与公共管理的时代要求。随着市场经济发展的进一步深入，人民群众的政治参与需求和热情进一步提高。公众对自身利益和公共利益，对政府行为的关心，对了解公共信息的强烈诉求，都对政府在更加民主、开放的基础上合理和有效地进行管理提出了新的要求。

（2）适应现代政府民主决策的发展趋势。市民对城市治理的建议逐渐增多，更多地关注城市建设和乐于为城市的发展出谋划策。同时，改革的不断深入，利益格局的深刻调整，加大了政府决策的难度，对民间智慧的吸取既是提高政府决策质量，也是扩大行政决策群众基础的有力举措。

（3）符合信息社会市民参政议政的客观需要。杭州城市信息化建设，突破了市民参与公共事务管理成本过高的难题。网上交流、无线通讯已成为现代信息生活的一部分。作为政府，应当与时俱进，利用现代技术提升管理水平，促进公共信息传递过程中的“零消耗”，使政务公开的方式更加畅通、便捷，使市民参政议政形式更加多样，并做到制度化、规范化。杭州市人民政府针对公众的需求和存在的问题，贯彻打造民本政府的要求，积极探索体制机制创新，实施开放式决策，用更加开放的方式、“透明会议”的创新等来实现社会利益的平衡，促进杭州向“生活品质之城”的跨越。

开放式决策，最大受益者是广大市民。主要表现在以下几个方面：

一是保障知情权。通过建立政府决策事前公示制度、人大代表、政协委员、市民代表列席市政府常务会制度、市政府常务会网络视频直播互动交流等，广大

市民充分了解政府的重要决策，尤其是事关群众切身利益的各项决策，保障了广大市民的知情权。

二是扩大参与权和表达权。以往政府决策中，一般民众很难走近决策层面，更少有机会通过“正式官方途径”表达意愿。开放式决策使市民有机会与参加市政府常务会议的政府官员一起，面对面地就廉租房、大学生创业、环卫工人待遇、农村合作医疗等问题平等展开交流讨论，充分地直接地真实地表达意见和诉求。

三是落实监督权。人大代表、政协委员和市民代表直接坐在市政府常务会议现场，构筑起第一道监督防线，促使决策更符合民意。实行“开放式决策”使得权力在决策的每时每刻、每个环节都受到严密的监督，督促决策者牢记公仆责任，从而避免权力寻租、政绩工程、面子工程、拍脑袋决策的发生，使决策更符合民意。政府也是本项目的直接受益者。一方面，“开放式决策”塑造了民本政府的新形象。公开、透明、廉洁、高效、以及决策的科学性、群众认同度的提高是“开放式决策”带来的直接效果。另一方面，开放的政府形象成为宝贵的行政资源。开放的政府形象体现政府信誉，能激励公务员与市民树立共同的价值观；开放的政府形象决定政府的号召力，能动员市民同心同德，同舟共济，战胜困难；开放的政府形象代表政府的公信力，政府全心全意为市民谋利益，尊重市民，市民就会信任和支持政府；开放的政府形象引领社会道德，负责、高效的政府信誉，公开、公正和求真务实的从政道德，必然带动社会道德水准的提高。

个人感想：

从集权走向分权是未来我国政府创新的方向之一。未来我国政府创新将遵循政治现代化的发展趋势朝这个方面发展，多一些治理，少一些统治，意味着公民与政府有更多的合作，意味着有更多的公民参与到国家的政治管理活动中来，也就意味着公共利益的增大和民主程度的提高。不仅如此，政府从更多的管理领域中解放出来，让民间组织或公民自己去管理，这也会减少许多行政管理的环节，实质性降低政府管理的成本。政府不再像过去那样，牢牢握住手中的权利不放，不理会百姓的真实想法与心声，将“为民服务”变为“为自己服务”。“开放式决策”体现了以民为本的执政理念，成为政府与社会公众在管理经济和社会事务等重要问题上加强互动、达成共识的重要机制。这既有利于保证不同利益群体通过合法的民主途径来表达自己的诉求，又有利于政府在决策过程中统筹兼顾各个

阶层的利益，从而把民意的表达与吸收作为政府科学民主决策不可或缺的重要环节，将有利于决策的实施，最终以分权的形式达到集权的效果。

2、新丰案

2003年，内蒙古创造了国内生产总值、规模以上工业产值、固定资产投资三个增速全国第一的"奇迹"。2006年上半年，内蒙古的GDP增速高达18.2％、工业增长率为29.8%，都居全国之首。然而在以经济为中心的当代中国，内蒙古近来却遭到了中央的严厉批评。2006年8月16日国务院常务会议，对内蒙古新丰电厂项目违规建设和发生的重大施工事故做出严肃处理。并对全区违规建设电站规模高达860万千瓦的问题予以通报批评，所有违规电站项目一律停止建设。不仅如此，中央还要求负有领导责任的内蒙古自治区政府主席杨晶及两位副主席做出书面检查，对自治区政府予以通报批评。省级政府因执行中央政令不力而被通报批评，这在中国共产党的执政历史上是不多见的。

这种现象值得我们深思。很显然，这是一场很典型的"中国式"中央与地方关系的案例。就事件本身来看，是中央处于上风并且很有力地解决了这一违反中央宏观调控的事件。然而我们可以看到，深层次的问题究竟解决了没有？

"新丰案"的解决带有强烈的行政色彩。仅就本案而言，双方当事人显然实力悬殊。在地位、实力、政治资源、合法性等方面，中央政府处于明显的优势地位，这是一场没有太多悬念的斗争。甫一开始，胜负即判。主动权一直掌控在国务院（中央）手中：中央可以派出七个部委的调查组调查内蒙古（地方），中央可以根据需要对地方展开调查，什么情况下可以调查、调查的权限、程序、范围、人员组成等都没有明确的法律规定，完全由中央根据局势来"便宜行事"，地方并不享有对中央的调查权。因而中央一旦下定决心要解决"不服从大局"的地方政府，地方政府的败局就已经注定。

考核知识点：中央与地方政府关系

1、我国当前中央与地方关系存在什么问题？

2、如何解决这些问题？

1、从本案例中，我们可以看出，我国是一个单一制中央集权的国家，中央与地方

的主要问题就是，中央集权与地方分权的矛盾问题。长期以来，人们往往把中央政府和地方政府的关系简单地理解为“地方服从中央，局部服从大局”，这就导致了中央与地方之间的关系一直存在着矛盾与冲突，有时甚至很突出。建国以来，中央与地方的关系一直没有走出集权——分权——再集权——再分权。权力一收就死，一死就放，一放就乱，一乱就收的恶性循环。集权时，地方政府完全依附于中央，失去了活力与积极性。

放权时，中央的权威被削弱，宏观调空乏力，形成“中央，强地方”的不协调局面。

2、如何解决这些问题？

要解决好中央与地方政府间的矛盾的策略主要有以下三点：

1进一步推进政治体制改革，转变政府职能

2加强中央与地方关系的法制化建设

3建立中央与地方纠纷解决机制

随着中国改革的不断深入以及社会主义市场经济体制的不断完善，人们在对待中央与地方之间的关系上，逐步形成了一定的共识：一是维护中央权威；二是地方大有可为；

三是权职一致。只有这样才能克服过去中央与地方之间的相互扯皮，效率低下，甚至互相干扰，互相推诿等问题。

3、银杏居委会换届选举案

2003年，上海市政府的民政部门和地方街道办事处有选择地在其下辖的居民区推动居委会换届直选。地处上海南面的银杏居委会成为其所属的D 街道所选择的第一个直选试点。银杏居委会上级部门试图通过该试点的选举来探索新式商品房社区中民主直选。银杏社区所在地是中高档的商品房住宅区，属于“陌生人社区”。治理框架采取了L区政府推行了居民区的“议行分设”：居委会主要作为议事机构，而由街道聘任的社区工作者组成“社工站”，在社区党总支的领导下，配合居委会承接自上而下的行政事务，并协助居委会委员通过各种会议制度来处理社区内部的问题，社工站主任由本届居委会陆主任兼任。选举程序如下：（1）选举委员会的成立：在银杏居委会，选举委员会采用“先多方推选、再征求本人意见、再建议名单公示、后默认通过”的做法得以产生。选委会的构成除了主任由D 街道基层工作指导委员会委员、社区党总支书记吴书记兼任外，其他委员都直接来自本社区，大多拥有重要单位工作经历和党员身份。通过多次选委会工作会议，确定了选举动员的基调和工作方针：在居民层面演绎国家政治层面所提出的“党的领导、人民当家作主和依法治国”。大家取得共识，要把真正有能力、有责任心的人，因此不必刻意强调党的作用。

(2)登记选民的产生：鉴于很多居民对选举不太了解，为了保证参选率，按照D 街道的部署，银杏居委会试点换届选举采取户代表登记的方法。选民登记面广量大，这个过程主要是由选委会的延伸工作网络：社工站来完成的。鉴于很多居民缺乏参与选举的积极性，社工站进行了积极动员，最终居民都登记为选民。在此过程中物业公司在社工站的带动之下，也积极地参与了选民登记工作，积极协助社工收集信息、配合其上门登记工作。物业公司希望

通过选举，把一些“讲道理、有威信”的居民代表挖掘出来，加强沟通解决因为物业管理质量和管理费缴纳问题与居民处于不友好关系的问题。

(3)居民代表和候选人的动员。居民代表除了选举委员会的成员之外，还有居住在本社区的全国人大代表、区政府官员等，共计85人。一大部分是楼组联络人，还有一部分是居委会根据掌握的信息、特别去上门动员出来的。候选人通过居民代表会议和选委会推荐这个方法来确定。按照规定，在选举日的前一周，居委会把候选人的简介做成宣传版面在五个社区轮流展出。

(4)选举投票。投票定于9月的第一个周六举行。投票采用选举大会与投票站相结合的方式，即一个主会场加四个投票站，还设立一个流动票箱，以方便选民投票。早上8：30开始到4点，工作人员开始进行计票、唱票。最后，主持人吴书记宣布选举结果：本次选举，应参加投票的登记选民共4514名，实际参加投票选民共4126名，参加数超过应参加数半数。居民的投票率令选委会感到欣慰。毋庸讳言，选举中包含着诸多非正式规则，值得另行研究。比如，许多田野观察都报告了选举投票阶段的“代投票现象”。

考核知识点：地方自治

1、当前中国基层民主自治中存在哪些问题？

2、如何完善基层民主自治制度？

当前中国基层民主自治中存在如下问题：

1基层自制选举中，间接选举比重较高，未能直接体现选民利益诉求。

2民主决策、民主管理、民主监督制度还不能到位，需要进一步加强制度建设。

3社会团体发育滞后，不能起到社会管理的补充作用。

如何完善基层民主自治制度？

1加强民主法制制度，完善民主监督管理制度，促进基层民主制度

2扩大直选范围，体现选民直接诉求。

3加强社区事务建设，让居民直接参与社区事务治理。

4培育和发展社会团体，使其广泛参与社会服务。

4、乌兰察布市采取“三推荐两票决”案

近两年来，乌兰察布市在干部选拔任用工作中，充分发扬民主，树立和坚持了“五个正确的用人导向”(注重品行的导向、围绕科学发展选人用人的导向、从实绩看德才凭德才用干部的导向、面向基层选人用人的导向、群众公认的导向)，坚持了“四个多数”原则(本地区本部门本单位多数人推荐和认可的原则、本地区本部门本单位领导班子成员中多数人赞同的原则、在多数人中选拔干部的原则、让多数人参与选拔干部的原则)，并在坚持相对多数的基础上，对“多数”进行了量化，进一步增强了民主推荐在干部选拔任用中的刚性制约和可操作性。初始提名实行民主推荐制，考察干部实行差额制，任用干部实行无记名表决制。

2009年初，乌兰察布市对部分旗县(市区)10名党政正职和市直部门单位15名主要领导人选进行了补充调整，其中在初始提名工作中采取了三个层次的民主推荐。

首先在年度实绩考核中进行民主推荐。以无计名投票方式和谈话推荐方式，每个旗县(市区)推荐3名近期能够提拔任用的正处级后备干部，共推荐产生了33名;每个市直部门推荐1名近期能够提拔任用的正处级后备干部，共推荐产生了65名。全市共有5288人参加了大会民主推荐，1873人参与了谈话推荐。根据大会民主推荐和谈话推荐得票情况，把两次得票百分比相加后确定排名顺序。整个推荐过程，程序规范，方法严密，突出公平。

第二次在市委全委扩大会上进行民主推荐。为了解决旗县和市直部门县处级领导干部信息不对称导致推荐结果不均衡的问题，在总结往年经验的基础上，在市委全委扩大会议中，293名参会人员以有参考人选和无计名投票方式，从上一轮推荐出的33名旗县(市区)正处级后备干部名单中重点推荐产生了10名正处级后备干部;从65名市直部门正处级后备干部名单中重点推荐产生了10名正处级后备干部。同等条件下，少数民族干部、妇女干部、年轻干部和非中共党员干部优先。

第三次在市委常委扩大会上进行署名民主推荐。在市委常委、政府副市长、人大和政协党组书记、副书记中进行有参考人选的署名推荐，在前两轮民主推荐产生出的10名旗县(市区)工作的正处级后备干部、10名市直部门工作的正处级后备干部以及现任的正处级领导干部中，25位参会领导以署名推荐方式，推荐5名旗县(市区)委书记、5名旗县(市区)长和10名市直部门主要领导建议人选。为了解决好民族干部的结构问题，在推荐时要求10名旗县(市区)党政正职人选中至少有3名蒙族干部。

最后, 以三次民主推荐结果为依据，综合考虑考虑干部的能力和素质等，通过市委常委会无记名投票表决和全委会票决，分别确定了部分旗县(市区)党政正职和市直部门主要领导人选。初步形成了广大干部群众“选”干部、党组织研究决定“用”干部的干部选拔任用机

制。“三推荐两票决”方式在乌兰察布市历史上是第一次，在扩大民主方面向前迈出了一大步。（案例来源：中国选举与治理网）

考核知识点：地方选举

1、结合地方选举理论，探讨乌兰察布市地方干部选举机制的创新表现在哪些方

面？（10分）

2、该市地方干部选举机制具有哪些优点？（10分）

1乌兰察布市采取“三推荐两票决”方式，在初始提名工作中采取了三个层次的民主推荐，即首先在年度实绩考核中进行民主推荐，其次在市委全委扩大会议上进行民主推荐，再次在市委常委扩大会议上进行署名民主推荐，最后以三次民主推荐结果为依据，综合考虑干部的能力和素质等，通过市委常委会无记名投票表决和全委会票决。

2此举增加了推荐形式，扩大了推举范围。

5、地税部门为何敢对抗国家税务总局傲慢从何而来

法令或政令是很严肃的事情。对一个国家而言，中央的政令和法律在地方得不到有效执行，这是不可思议的。然而在我们这儿，这确是一个问题。

我记得国家税务总局在新个税法通过后，曾经下文强调不管哪个月的工资，只要是在9月发，一律按新税法执行。而在媒体曝出一些地方两套执行标准后，国家税务总局再次发文强调了这一点。由此可见，某些地税部门不管总局两次发文，确实有对抗中央政令的勇气。那么，地方税务官的这种傲慢态度从何而来？

从他们中的一些人的解释来看，其实并非不知道中央的政令，虽然打着软件未能升级的理由，但这个原因是说不通的。因为新税法之所以在通过后不是立即而是拖后两月实施，就是考虑了一个新旧衔接，包括计算机的软件更新因素。两月的时间足以将影响新税法实施的一些技术问题解决。如果到9月软件还未升级更新，只能说是工作不得力，应该追究他们的责任才是，哪还敢对纳税人造次？现在事情反过来，只能讲原因在于，在纳税人与税务人员的关系上，或者更一般地说，在普通公民与一些公职人员的关系上，我们长期存在的主仆错位。

上述地方税务局在解释为什么这样做时，还有一个理由是没有接到上面的通知。显然，这里所说的“上面”不会是指税务总局，也可能不是指省税务局，而是直接管着他们的上级税务部门。这可能是他们不执行中央政令的真正原因，而所谓软件未能升级不过是一个借口。如果我的猜想没错，那么，这就说明地方政府部门或地方官员并非是一般地不执行上面的政

令，他们只是不执行最上面即中央层级的命令和政令，对于直接的上司指令，则是不折不扣地执行。

这也很好解释，因为尽管中央的政令最权威，法律效应最大，但奈何地方尤其是基层部门的官员不是由中央部门直接任命，因此，他们不执行中央政令并不会有什么代价，但对顶头上司的指令则不然，虽然也许不至于丢官，年终政绩考核肯定是要受到影响的，仕途或许会出现一些波折。这就造成了体制中一个常见的怪现象：所谓对上负责，不是指对政令和法律本身负责，也不是指对中央这个最大权威负责，而是指对负有直接人事任免权或管辖权的那个上级负责，只对他忠诚。此乃官员体制中的一个致命伤。

诸如此类的问题，都会导致所谓有令不行、有禁不止的情形发生。从一个更宏观的角度看，改革开放以后，放权分利的实施，特别是市场经济的发展，使得地方政府或部门在微观领域内获得了较大的配置资源的权力，并由此拥有了自己独立的利益，地方和中央，或地方政府的各层级之间，不再是单纯的上下级关系，也不是中央或上级部门的派出机构，而是变成了两个不同的利益主体。

这在大大强化和提高地方政府和部门作为制度创新主体的地位，使其具有追求本地或本部门经济快速增长以及响应获利机会进行制度创新的动机的同时，也开始有能力与中央或上级部门进行博弈，并有实现独立利益最大化的冲动。再加上我们的干部选拔制度和人事制度，某些方面民主性不足，集中过大，由此导致某些官员个人不是对制度和体制、也不是对政令和法度本身忠诚，而是对选拔他的人忠诚，出现类似地方税务部门抗拒新个税法的现象也就不奇怪了。(作者邓聿文，摘编自《每日经济新闻》)

分析：1、我国地方政府的权力来源是什么中华人民共和国的宪法和有关法律明确规定地方各级人民代表大会是地方国家权力机关地方各级国家权力机关都是由本行政区域的选民选举产生。有省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民大表大会都是由下一级人民大表大会选举。县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民大表大会由选民直接选举。因此地方各级国家权力机关的权力来源于本行政区域的全体居民。

2、该案例反映出当前我国地方政治制度存在什么问题从本案例来看它反映了当前我国地方政府在干部选拔制度和人事制度上存在明显的缺陷尤其是政府的民主性体现不足。地方政府权力过于集中对政府官员缺少强有力的法律制约机制。同时地方政府也缺乏相应的监督机制。才会出现本案例中抗拒新个税的现象。