浅谈我国城市基层社区管理体制改革

浅谈我国城市基层社区管理体制改革

内容摘要：三十年来，我国的政治、经济、文化体制不断地深化改革，我国的城市基层社区管理也面临着根本制度改革的挑战。由于城市居民正逐步从计划经济时代的“单位人”向社会主义市场经济体制时期的“社会人”发生了不同程度上的角色转变，目前自计划经济时期遗留下来的“街居制”管理体制已经越来越不适应当今社会发展的节奏，再加上近些年来党和国家已经把社会建设和社会管理提上日程表，我国城市基层社区改革已经被推上了风口浪尖，成为了目前炙手可热的社会热点问题。那么如何实施我国城市基层社区管理体制改革？这是一个很复杂的问题，本文将从社区概念本身入手，通过总结国外社区发展的理论和实践模式并结合国内社区的发展历程以及最近的社区管理体制改革趋势，力求能对当今我国城市基层社区改革提出一些建设性的意见。

关键词：社区、社会管理、社区建设、社区管理体制

一、社区的概念

“社区”一词其实是一个舶来品，它最早起源于德国社会学家滕尼斯在1887年发表的《社区与社会》一书中，滕尼斯认为，社区应该是指那些有着共同价值取向同质人口组成的，关系密切、守望相助、疾病相抚、富有人情味的社会团体。相对于社区而言，“社会”则是由很多不同价值取向的异质人口组成的，由社会分工和契约联系起来的、缺乏感情和关系疏远的组织和团体。人们在社区里与同伙一起，从出生之时起，就休戚与共，同甘共苦。人们在社区中得到最初的训练，为顺利走向社会奠定了一个坚实的基础。人们从社区向社会发展的过程，也就是从同质社会向异质性社会发展的变迁过程。在滕尼斯提出社区理论后，社区和社区发展就成为了社会学理论研究和实践的基本概念，也是社会学经常讨论的课题之一。在社区的定义方面，20世纪30年代美国芝加哥学派代表罗伯特〃派克和他的学生迈坎齐认为“社区是社会团体中个人以及社会制度的地理分布，每个社区都是一个社会，但是每个社会并非都是一个社区”，戴维斯（E〃Davis）认为“社区”是最小的人群的地域单位，它包括了人类生活的各个方面“，在这里，戴维斯强调了地理社会因素在社区中占有相当重要的地位；而麦克维（Robert. M. Maclver）则认为，“任何共同生活的国家和地区都可以称之为社区；美国学者派克给社区下了一个这样的定义：所谓社区，即是由一定数量的，按地域

组成的拥有相互依赖的关系且不同程度地扎根于所生息的一片土地上的人口总称。以上这些西方学者都是基于不同的视角和不同的研究方向得出的各种结论，所以不能评判其对错，只是界定标准很难统一而已。

二、国外的社区发展理论和实践模式

社区发展是西方国家社区工作的重要组成部分，再者由于西方国家人种多，不同的人种有着不同的民俗文化和价值取向，各种文化和生活方式并存，从而在欧美国家形成了一个丰富多彩的社区发展理论及其实践体系。1955年，加拿大社区专家罗斯认为，北美社区组织传统起源于社区发展、社区组织、社区关系这三大渊源；1957年，英国学者巴腾提出非指导性社区工作模式；1968年，美国社区专家罗斯曼提出了社区发展、社会规划和社会行动的经典模式。这些理论都为国外的社区发展打下了坚实的基础。此外，还有一些公共管理理论也在一定程度上影响着国外的社区和社区发展研究。在这些丰富的理论背景作用下，国外社区研究也有着相应的基层社区治理模式，其中最具代表性的有以下三种社区管理模式：1、以美国为代表的社区自治型模式：

顾名思义，这种社区治理模式强调政府行为与社区行为的相对分离与职能分化，由于美国实行高度自由的资本主义体制，从而强调所谓的“小政府，大社会”，而基层社区作为社会的组织细胞，在社区的职能行使上，有相当大的自治性。在这种管理模式下，政府的职能主要是制定相关的法律法规，用以协调社区主体之间的利益关系，并且为社区居民的民主参与提供了制度保障；社区实行完全的自治，通过由居民选举出来的社区自治组织代表居民的整体利益对社区进行自我管理。这种社区治理模式充分发挥了居民的民主参与积极性，并且在一定程度上催生了民间非营利组织的发展，并且在政府制定的法律法规约束下，社区的功能也得到了最大程度上的释放。

2、以新加坡为代表的政府主导型模式

这种模式强化了政府的作用以及政府对社区的管理力度。政府不仅制定法律规范社区居民的行为，调整社区居民的利益关系，并且通过在社区设立基层社区管理机构，通过投入资金建设以及让政府的工作人员入驻管理机构，依照政策对社区居民实行自上而下的政策性体系管理。这种社区治理模式强调了政府的作用，将政府行为与社区行为紧密的结合在一起，有利于政策的落实和社区建设的规范性程度，但是会影响社区居民民主政治参，并且在社区的管理效率和经费控制上会产生政府部门所固有特点的局限性。

3、以日本为代表的混合型模式。

这种社区治理模式结合了居民自治型模式和政府主导型模式的特点，它主张政府与社区的合作治理。在这种社区管理模式下，政府与社区的职能划分比较合理。政府的职能主要是规划、指导和经费支持社区组织具体负责社区事务，保证社区的正常运转。这种模式充分发挥了以上两种治理模式的优点，政府在这里也并不是“无为而治”，而是通过制定相关法律以及在具体业务上指导、支持、监督社区行为，在政府的作用下，城市基层社区管理也能逐步趋于民主化、自治化，而且还能树立起服务性政府的管理新理念。但是这种社区管理模式也有一个比较致命的缺点，那就是在政府与社区管理组织之间容易产生职能界定不清，互相推诿的现象。这种模式也只能适用于社会文化良好且居民素质较高的国家。

三、我国社区理论发展以及实践历程

我国的社区概念是著名社会学家吴文藻先生提出来的，在吴文藻先生的倡导下，社区及社区发展理论被引入到中国，吴文藻积极倡导和推动社区理论本土化研究，视社区研究为社会学中国本土化的一条重要路径，并且主张运用英国的功能主义学派的理论和方法研究社区，不仅如此，他还鼓励学生们针对社区进行实地调查和访谈。在学术著作上，吴文藻撰写文章和主编《社会学丛刊》，从而推动了中国的社区研究。除吴文藻外，著名中国社会学家费孝通先生也对中国的社区研究做出了很大的贡献，费孝通先生于1993年8月在《略谈中国的社会学》一文中主张理论应当联系实际，提倡社区研究应运用实地调查方法积极深入社区开展社区调查研究活动，通过研究者详细观察，亲自体会和了解被研究者的心态和行为，然后通过对比分析，总结事实，提高到理论层次。关于“社区”的定义，中外社会学家的解释有很多，据统计有140多种，这些定义不外两大类：一类是功能主义的观点；另一类是地区性的观点。费孝通先生通过对国内外的研究进行总结归纳，给社区下了一个具有中国本土化的定义，他认为，所谓社区，就是聚居在一定地域中的人群的生活共同体。社区中的人们以多种社会关系的结合方式，从事经济、政治、文化等各种活动，组成一个相对独立的区域性的社会实体。除此之外，费孝通先生还积极深入开展社区调查研究活动，出版了诸如《花篮瑶社会组织》、《江村经济》、《乡土中国》等著作，取得了辉煌的学术成就。改革开放后，着重对中国的城镇化问题进行了研究，在小城镇研究方面也有很高的学术造诣。

1949年建国以后，由于新中国物资匮乏，经济水平很低，实行计划经济体制，1954年我国制定了《街道办事处组织条例》，街道办事处是市或市辖区的派出机构，是我国城市中

最基层的行政组织，除此之外设立居民委员会，属于城市居民自治组织，然而在运行过程中，居委会并未体现出多少居民自治的功能，俨然成了街道办事处的下属行政单位。党的十一届三中全会后，我国进入改革开放新时代，中国社会发生了翻天覆地的变化，政府越来越注重社区理论的本土化研究，关注基层群众自我管理，社区管理逐渐受到重视。伴随着我国改革开放的顺利进行，我国基层城市社区的工作体制和根本制度也发生了翻天覆地的变化，由于之前我国实行的是高度集权的国家计划经济体制，在这种经济体制下，大部分的城市居民都会归属为一个特定的“单位”，“单位”直属于国家，接受政府的领导，并且对其管辖范围内的城市居民进行管理，如提供居民工作并给予工资；设立一系列的生活服务设施机构比如医院、菜市场、子弟学校、运动场、员工宿舍和员工单位住房等；并且向居民提供比较完整的保障制度，如公费医疗和养老保障制度，这时候的城市居民就被称作为“单位人”。十一届三中全会以后，国家进行了一系列的经济体制转轨措施，从原来的计划经济体制逐步过渡到了社会主义市场经济体制，由于引入了竞争机制，很多原来的“国有单位”因为在运行机制和管理制度上均不符合市场经济的要求，于是被更小更灵活的私营经济一点一点地挤出市场，原来的“单位人”由于失去了“单位”的庇护，脱离了单位，走向社会，成为了“社会人”。这越来越多的“社会人”该由谁去管理？于是，基层社区就在这种背景下应运而生，基层社区背负着使这群“社会人”能够很好融入到社会的使命。由于之前的街居制管理模式显得过于行政化，官僚色彩很重，不仅使国家财政吃紧，办事效率低，而且并不能做到真正地为民服务，社区居委会也没有发挥它的城市居民自治功能。在2011年“两会”期间，温家宝总理提出了要将政府的工作重心从社会建设转移到社会管理中来，强调了社区网格化管理的作用，并且提出了“社会管理”的新概念，充分体现了发展民生的重要意义。在国务院的大力倡导下，各地社区改革正在像雨后春笋般如火如荼的进行中，在基层社区改革的道路上都取得了或多或少的成果，做出了不小的贡献。

目前，我国各地城市基层社区管理体制改革吸收了国外社区发展治理理论的特点，也正在逐步探索出适合我国具体国情的社区新型治理模式：

1、上海社区管理体制改革模式

上海模式的特色是把社区建设与“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制改革相结合，把市、区两级政府的一部分管理职能分离出来向街道层面靠拢，加强了街道办事处的权力、地位和作用，将社区定位于街道，形成“街道社区”，注重政府在社区发展中的主导作用，强调依靠行政力量，构建起开放型参与式的社区管理新体制。这种新体制实质上是由行政型管理模式转为混合型管理模式，树立政府指导和群众参与相结合的观念，以实现

政府的协调与社区组织以及居民的良性互动。但是这种模式也模糊了行政组织与自治组织的职能界定，混淆了两者的功能。

2、沈阳社区管理体制改革模式

“沈阳模式”实质上是一种社区组织自制模式，其基本价值倾向是将社区定位于居民生活自治共同体并强化社区组织自主权。它将城区政府组织结构输入社区，形成了社区党组织、社区成员代表大会、社区协商议事委员会、社区委员会的共同治理格局，并且通过调整社区规模，强化社区的管理、服务以及监督职能，增加政府投入，逐步建立起由社区党组织领导的，政府指导和监督，社区居民主动参与以及进行自治管理的大社区。尽管如此，沈阳模式也存在了一些问题，比如没有明确界定政府与社区自治组织的关系、居民自治的运行机制尚未完全建立起来，以及社区组织的运行机制不健全，需要不断完善。

3、江汉社区管理体制改革模式

武汉市江汉区在学习借鉴沈阳模式的基础上重新将社区定位为“小于街道、大于居委会”，通过民主协商和依法选举，构建了社区自治组织，即社区成员代表大会、社区居委会、社区协商议事会，并明确提出社区自治的目标，而实现这一目标的路径选择是转变政府职能和培育社区自治。江汉模式是在沈阳模式基础上的发展，它转表了政府职能，理顺政府组织与社区组织的关系，并且在体制中也很好地体现了“小政府、大社会”的管理理念。但是仍然存在着自身缺陷，比如低程度的社区居民参与以及社区公共服务设施配套，这与社区发展和日益增长的居民需求都不相适应。

四、针对我国城市基层社区管理体制改革的对策和建议

通过介绍了我国近些年来在城市基层社区管理体制改革中的多种探索路径，社区管理体制改革主要应从以下几个方面着手:

1、敢于创新理念。将先进的社区管理和建设理念应用到社区改革过程中，突破传统理念，在组织设置上进行大胆的创新。

2、重新确立街道政府职能定位。街道的职能定位应该是社会管理和公共服务，街道机构设置的指导原则应该是“自下而上”的社区需求导向。为了更方便联系社区群众，建议将现有的街道职能进行调整：审批职能归位到区政府和区职能部门，街道相关职能部门人员分流下派到各社区面向服务对象现场办公服务，构建“大社区”，充实社区服务工作人员，有

利于完善社区管理功能，整合社区资源，促进社区建设。并可精简机构和人员，理顺条块关系，节约行政成本，提高运转效率。

3、重新确立社区职能定位。关于社区的定位，目前全国有三种做法：一是定位在居委会，以原有居委会所辖区域作为社区；二是定位在街道办事处，以街道办事处所辖区域作为社区；三是定位在街道办事处与规模调整前的居委会之间。第三种做法吸取了前两者的优点，避免了前两者的缺点。社区建设的主体是社区成员，社区成员参与和自我管理、自我教育、自我服务，是社区建设的生命力所在。只有定位在这个层面上，才能便于社区成员的民主权利发挥，把社区成员建设社区的积极性最大限度地激发出来。

4、建立和完善相关的法律制度。法律制度不健全、不完善是导致目前社区建设和改革中诸多问题出现的关键。必须加快制定相关的法律法规，对社区的性质、作用和职能，社区管理机构的产生和设置及各自的职责权限划分，社区管理的方式及运作机制，社区与居民、政府和其他社会组织的关系等，作出明确的规定，以规范社区的建设与管理，规范相关各方的行为，为社区的健康发展提供制度上、法律上的保证。

5、启动社区工作者专业化工程，建立一套社区建设的评估体系。社区体制的优越性，不是自然而然体现出来的，需要通过社区工作者富有成效的工作来体现。社区建设是社会工作，是有规律可循的，工作要有成效，光有热情不够，还需要掌握必要的专业知识，需要启动社区工作者专业化工程，即开展培训工作，包括社会学、社会心理学、社会调查方法、社区工作实务等。另外，还要建立一套社区评估体系，在评估体系中，居民和社区单位的参与应作为一个重要指标。

五、结语

我国目前正处在社会转型期间，社区管理体制改革已经成为现代城市发展的必然要求，有助于建立一个有着广泛公民意识的公民社会，对我国的民主政治实现，也有着重要的意义。尽管我国现在的城市基层社区管理体制改革探索呈现出了百花齐放的局面，但同时也不能脱离了政府的引导，特别针对我国的国情，就更不能抛开政府去谈社区组织自治，只有通过政府的自觉引导和居民的自觉参与，我国社区才能成为“自我管理、自我教育、自我服务”的基层群众性组织，我国社会也才能形成“小政府、大社会”的社会主义理想公民社会。

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