中国户籍制度改革中存在的问题及对策

摘要：我国现阶段的户籍制度改革存在城市倾向明显、缺乏坚实的法律支撑、户籍松动与人口流动方向不一致、配套措施不完备等缺陷，导致户籍制度的改革目标难以实现，只有采取标本兼治的综合措施。整体推进户籍改革。才能打破城乡分割的户籍壁垒，实现公民的自由流动和迁徒。
关键词：户籍制度；改革现状；原因
Abstract:The present stage of the household registration system reform, lack of existing urban tendency obvious solid legal support, census register loose and population flow direction inconsistencies and supporting measures imperfect defects, lead to the household registration system reform goal to realize the specimen, only take comprehensive measures. Advance the overall reform of the household registration. To break of urban-rural census register barrier to citizens free flow and migration.
Keywords: the household registration system, Reform the present situation; reason

1 我国现行户籍制度改革现状
我国户籍改革的实际工作进行了近30多年，并已取得了一定的社会效果，但这与市场经济的根本要求，与有利于国家长治久安和人的全面发展的要求相比，还存在很大的距离。户籍改革尚处于初级阶段，许多深层次的问题和重大矛盾还没有得到全面解决：改革只限于对政策的局部调整与修改，主要表现在：
1.1 没有统一的管理标准
由于区域差异性，改革过程中没有统一的管理标准，各自为政，曾导致农业户口、非农业户口、自理粮户口，以及“蓝印户口”、“红本户口”等不同性质和不同形式的户口并存的混乱现象，出现了人户分离、空挂户口、双重户口和无户口人员和暂住期长达10—20年“暂住”人口现象等等。
1.2 出现了新的不平等的问题
城镇居民随着住房、福利、医疗保险、劳动就业等体制改革，已丧失了原先享有的各种福利。农民则在宅基地审批、人口计划生育政策等方面享有着优于城市居民的利益。由于土地转让中城区城郊农民可以获得颇为丰厚的收益，一些原来转成城镇居民的希望再转回农村户口，政府不得不严把“非转农”的关口。按属地化管理之后，当前最主要的问题是：
第一、土地流转问题。农民可以保留承包土地的权益，带土进城，享有城镇居民的同等待遇。
第二、撤村建居后的土地利益分配问题。原来“城中村"的土地已经盖店铺厂房出租，村民可以分红利。取消“城中村”后，村民成为居民，仍要享用这项福利。
第三、如何统一城乡计生政策的问题。过去的计生政策是按农村居民和城镇居民不同身份制定的，农村人可生二胎，城市人只准生一胎。计生管理上，城市管得严，农

村管得松，城乡结合部往往是空白点。户籍改革后，随之带来了农村与城市计生政策如何统一的问题，当务之急是得有新的措施出台。
1.3 小城镇户籍改革无法解决现行户籍管理制度运行中的深层次矛盾
尽管有学者认为小城镇户籍改革是现行户籍管理制度改革的重点，但笔者认为，小城镇户籍改革是在现行的城市发展政策的约束下进行的，它本身只是户籍改革过程中解决控制城镇人口和城市规模政策与大的人口迁移要求之间矛盾的权宜措施。希望通过小城镇来完成现行户籍管理制度的改革是难以奏效的。户籍改革的范围不能仅仅限于小城镇，必须扩大到各级城市。
1.4 对现行户籍管理制度改革的关键
迁移政策的调整缺乏深入研究，农民到大中城市落户的制度障碍依然存在。多数学者认为：中国户籍制度的改革关键在于迁移政策的改革。现实的情况也表明：如何解决好农民剩余劳动力的合理、有序的转移以及城市间人才的自由流动，是推动社会和经济发展的关键。但现行户籍改革对约束迁移政策调整的障碍因素以及如何对迁移政策进行实质性调整等一系列问题缺乏深入、系统地研究。
1.5 缺乏法制化，给户籍制度改革带来一些负面影响
在户籍制度改革过程中，除《居民身份证条例》是由全国人大常委会通过颁布的外，其余改革措施基本上都是以政策形式发布，如规定、意见、办法等。这些政策的精神、内容缺乏法律的严谨性和公开性，在执行上一度被少数人掌控，如“农转非”指标，滋生了行贿、受贿，户口买卖等腐败现象。在改革过程中，由于分层进行，中央只提出改革的方向性、指导性政策，地方则要负责这些政策的具体落实及落实成本，如中央政府放开城镇户籍，对城镇户籍价值采取淡化政策，而地方政府因为要承担城镇户籍人员的公共福利、社会保障等。随着城镇户籍的放开，社会保障的范围扩大和水平的提高，势必会加重地方政府的财政压力。因此，各地方政府为降低改革成本，则提高本地城镇户籍门槛，筛选人才、吸纳资本，使城镇户籍价值更加显化。虽然随着新一轮户籍制度改革的启动，城乡户口一体化，多种户口并存的混乱现象正在逐步消除。但上海、北京、广东等地新近又推行“居住证”制度。持“居住证"人员可以不改变原来户籍，在拥有原户籍、享有原户籍保有的各种利益下，又可在居住地享有与当地户籍居民同等待遇。这固然对人才的流动有好处，但也可能会导致一人持有多个“居住证”现象的发生，或一人享有户籍地与居住地双重待遇而产生挑选、规避地方法规、政策的现象。另

外，“居住证"与“户口簿”的关系如何理顺也值得人们深思。
2 户籍改革过程中存在这些问题和矛盾的原因
户籍改革过程中存在这些问题和矛盾的原因是复杂的，也是多方面的。
2.1 规律性问题
作为上层建筑一部分的户籍制度改革滞后于经济基础和经济体制的变化是合乎规律的。作为上层建筑的任何组成部分，一旦形成，就具有相对独立性和稳定性，不与其经济基础的矛盾达到一定程度，是不会使人们取得共识并提到日程加以解决的。
2.2 户籍制度的改革面对的是十分复杂的情况
我国是一个发展中国家，人口多、底子薄，地区差异大。特别是在经济体制转轨的关键时期，面对着上千万的城镇待业人口和近二亿的农村剩余劳动力，如果不采取十分谨慎的态度，在哪一个环节上出了乱子，对于大局的稳定和市场经济的发展都是十分不利的。
2.3 与探索、试验的不够以及改革力度小也有关系
我国地域广阔，省区较多，差异较大，不因地制宜，区别对待，总想齐步走，只能畏缩不前，无法大踏步地前进。没有大胆改革，没有创新和魄力，就不会产生新的天地，不会收到良好的预期效果。
2.4 改革缺乏必要的理论指导
任何改革创新不可能没有理论作指导，如果离开了理论基础，改革将是空中楼阁。理论研究的滞后和被动也是改革实践滞后和被动的主要原因。
3 实现我国户籍制度改革的具体措施
3.1 建立专门的户籍管理机构
在管理上，中国户口管理主要是依靠各种行政命令来执行，各地区、各部门之间条块分割及不协调现象较为严重（而国外户籍法或民法典中有专门对户口管理所做的规定），比如出生、死亡则规划到计划生育委员会，而婚姻登记和统计协调则是由民政部负责，而具体的人口统计则归口到中华人民共和国统计局，而户口的迁移及流动人口的管理则主要由各地公安部门负责。而相关部门从不同侧面建立的人口信息网络等方面，有着业务上的交叉重复，部门间的机构重叠，造成力量分散，人力、物力、财力上浪费，所以很有必要建立一个专门的机构来处理负责有关户籍人口管理业务，提高行政效率和为民服务的水平。
3.2 探索建立城乡统一户口登记管理制度
现行户籍制度的缺陷主要在于其城乡分离的二元结构特征。当前，许多地方在推进户籍制度改革上已初见成效：取消了人为的、行政的户口“审报"制度，以准入条件取代计划管理，实行属地化管理和职业登记，城乡统一的户籍管理制度开始建立起来。在此基础上，要以省、自治区、直辖市为单位渐次推开，按省、市、自治

区行政区划建立城乡统一的居民户口。这是为以后建立中华人民共和国的居民户口的必要条件。户籍制度改革的价值要求是促进全体公民发展机会的平等化。农民和城镇居民可以在同一个制度平台上凭能力参与市场的公平竞争，这会对城镇化的发展带来强劲的动力。城乡统一的户籍管理制度的建立，不仅要消解迁徙限制的行政干预因素，而且在精神上有着提升民族精神的重要价值。消除了户口歧视的制度性原因，意味着人们身份的变化，有着更平等的人格价值取向，有助于增强立于个人能力的价值观念，提高人们市场经济的竞争意识，这对城镇化建设具有长远的制度效应。
3.3 科学地制定门槛标准，促进人口合理流动
通过户籍制度的改革，以准入条件代替指标控制，为实现公民居住和迁徙自由提供了依靠市场调节为主的制度前提。靠市场调节的居住和迁徙自由，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件，但这并不排除政府为维护社会治安、公共秩序、生态环境，社会健康风尚以及他人权利的法定限制。个人追求利益最大化的自由流动要求和城市自我规划的管理要求，构成了市场加法制的人口调节机制。门槛就是体现这一要求的准入制度。由于各地经济水平、社会发展、自然禀赋等条件差异很大，中国必须走多样化的城镇化道路，发挥比较优势。
3.4 建立科学的人口管理系统，实现静态管理向动态管理的转变
实现户籍管理的全国联网，建立公民身份号码查询服务中心，是对人口进行动态管理的一项重要的基本建设。要积极运用人口信息计算机管理系统，逐步实现人口信息统计数据的共享，更准确及时地掌握人口变动的信息。这种人口信息共享性的实现，在为城市的建设规划提供可靠依据的同时，也为进城者提供选择流向的可靠依据。在此基础上形成的城市和人口的博弈，可以使人口流动更加自由，也更加有序。
致谢
本文是在我敬爱的导师，XXX教授的精心指导和大力支持下完成的。他严肃的科学态度，严谨的治学精神，精益求精的工作作风，深深地感染和激励着我。
另外还要感谢两年以来伴我一起学习与生活的同学们，感谢他们给我带来的快乐。曾经那些学术的、人生的、社会的感悟与思想激荡的火花，足以成为我一生的回忆。最后我要感谢我的父母。感谢他们对我的养育之恩，他们以辛勤的工作与默默的付出，铸就了我今天的成就。他们以他们宽大的身躯努力的将我向上托起，指引我走向成功的人生道路。他们那无私的、不求回报的爱，足以令我用尽一生去回报。
最后，敬请各位专

家学者对本文谬误以及一切不妥之处给予指正。
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